中国如何看待周边威权国家的政治转型以及妥善应对转型政府对华政策的调整，是当前和今后一个时期中国外交的重要课题；分析研究影响威权国家政治转型后对外政策调整的主要因素以及这些因素之间的相互关系，则是学术界不可推卸的研究任务。作为中国重要邻国的缅甸在2010—2011年间发生了政治转型。2011年4月1日接替军人执政的吴登盛政府在执政初期实施了与原军政府有较大差异的对华政策，尤其是宣布在其任期内搁置密松电站导致中缅关系明显受挫。2013年3月以后吴登盛政府对华态度有所回暖，但在密松电站等重大问题上没有松动，中缅关系也不断出现反复。不过在吴登盛执政的5年间，中缅两国关系没有破局，缅甸也没有完全倒向以美国为首的西方国家。本文拟运用发展政治学和国际关系学相关概念，深入分析吴登盛政府调整对华政策的动因以及吴登盛政府把这种调整局限在一定程度内的各种考量，为我们准确把握民盟政府目前和今后的对华政策提供参考。

一 吴登盛政府对华政策的调整变化

得到军人支持的巩固与发展党(简称巩发党)获得了2010年11月7日大选的胜利，并于2011年4月1日从已执政22年多的军政府手中接管国家权力。以总统吴登盛为首的新政府实施了一系列令国际社会意想不到的政治改革，如完全解除党禁、报禁和网络管制，释放了绝大部分政治犯，鼓励公民社会的发展，推动民族和解，使得原本被认为是“换汤不换药”的权力移交变成国际社会公认的政治转型。与此同时，吴登盛政府也大幅度调整对外政策，具体表现为在政治、经济、安全等领域降低对中国的依赖，大力发展与美国、欧盟以及日本等国的关系。尽管吴登盛政府仍然公开宣称执行“独立自主”的“不结盟”外交政策，吴登盛总统首席政治顾问吴哥哥莱也强调，缅甸实施“与所有国家友好的外交”，不会有任何“优先(priority)考虑”*资料来源于笔者2014年7月29日在昆明与吴哥哥莱先生的谈话。，但从吴登盛政府执政期间中缅关系的变化(参见表1)来看，其对华政策确实发生了重大调整。

单位的国有资产是由资产的预算分配形成的，因此，要高度重视财政预算管理方面的问题。目前我国行政事业单位的预算管理模式依旧是采用传统的模式，即以控制资产的支出为主，比如说不重视现在所拥有的资产，反而是对投入资产比较关注。在预算的管理工作中，主要是根据预算规定的一切规则去实施，重点控制支出行为。这种管理方式过多关注了资产的边际增加量，主要的目的就是确保预算收入和支出合乎规定，但是对于支出活动结束之后形成的资产和其他无关资产成为财政管理的空白地带。

表1 2011—2015年期间中缅关系重大事件

2011年5月吴登盛访华并宣布与中国建立“全面战略合作伙伴关系”2011年6月缅军进攻克钦独立军，缅北陷入长期的冲突之中2011年9月吴登盛政府宣布在其任期内搁置密松水电站建设2012年2月缅甸联邦议会人民院议长吴瑞曼访问中国2012年6月中缅合资项目莱比塘铜矿遭到民众抗议，项目施工被迫暂停2012年12月以昂山素季为主席的莱比塘铜矿调查委员会成立2013年3月以昂山素季为主席的调查委员会发布关于莱比塘铜矿的调查报告，该报告指出在做出必要整改之后，莱比塘铜矿项目可以继续实施2013年7月中缅天然气管道全线贯通并开始输气2014年6月吴登盛访华并在北京参加和平共处五项原则发表60周年纪念大会2014年7月中缅昆明—皎漂铁路项目备忘录到期，缅甸铁路运输部宣布该项目搁浅2014年11月吴登盛来华出席加强互联互通伙伴关系对话会，缅甸作为第一批意向创始成员国，加入亚洲基础设施投资银行2014年11月中国总理李克强赴内比都出席东亚领导人峰会并访缅，中缅签署20多个务实合作文件2015年1月155名中国伐木工人在克钦邦被缅甸政府逮捕2015年2月缅甸果敢地区发生冲突，数万边民涌入中国境内2015年3月缅甸军机炸弹落入中方境内，造成中国公民5死8伤2015年4月缅甸巩发党主席吴瑞曼访华2015年6月缅甸民盟主席昂山素季访华2015年6月缅甸代表在北京正式签署《亚洲基础设施投资银行协定》2015年7月缅甸判处155名中国伐木工无期徒刑，随后在大赦中释放2015年9月吴登盛出席中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动，中缅发布《联合声明》2015年12月缅甸政府正式宣布中国中信集团联合体中标皎漂经济特区深水港和工业区项目

资料来源：笔者根据有关资料整理。

根据以上重大事件，吴登盛政府执政期间，缅甸对华政策出现过几次较大调整。第一个阶段是从2011年4月至2013年3月，可以称为“亲西疏华”期。这个阶段以2011年9月30日密松电站被宣布搁置为标志，吴登盛政府对中国的疏远已表露无遗，此后中国在缅甸的重大投资项目均遭到抗议，中国对缅投资被高度政治化，莱比塘铜矿不得不暂停施工。第二阶段是从2013年3月至2015年1月，可以称为“回摆期”。本阶段以2013年3月昂山素季宣布莱比塘铜矿整改之后可以继续施工为标志，中缅关系出现回暖，此后双方在政治、经济、国际事务等领域开展了一系列的合作，但是对于密松电站重启、中缅铁路的修建等重大项目，吴登盛政府的立场没有任何松动。第三阶段是从2015年1月至2016年3月，可以称之为“摇摆不定期”，以2015年1月缅甸政府逮捕中国155名伐木工人为标志。为了在2015年11月大选中有所作为，吴登盛政府和缅甸军方对华态度再次趋于强硬，并且制造了诸多事端；当大选失利之后，吴登盛政府又宣布中国企业中标的皎漂深水港和工业区项目，以缓和与中国关系，同时将难题留给下一届政府。从图1来看，2010—2014年期间中缅经贸额的变化曲线也从一个侧面证明了吴登盛政府对华政策的调整过程。

图1 2010—2014年中缅贸易额的变化

资料来源：笔者根据《中缅双边贸易保持快速增长》一文数据绘制，中国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201407/20140700681787.shtml，2016-09-30.

一是吴登盛政府的执政地位也需要中国的支持。吴登盛政府虽然暂时解决了国际合法性问题，但是西方国家的意图也很明显，不愿意让有军队背景的巩发党长期执政。而在2012年4月1日的议会补选中，民盟获得了45个议席中的43个，民盟虽然还不能动摇巩发党在联邦中的多数党地位，但已显现出在2015年大选中击败巩发党的强大潜质。

当然，也有不少学者认为吴登盛政府在执政初期调整对华政策并非是要完全倒向西方国家，因为缅甸是一个有着强烈“独立自主”精神的国家，虽因特殊的历史际遇以及长期的威权传统形成了“弱国对外依附”和“民族自主精神”的二元分裂型政治文化*Bertil Lintner, Aung San Suu Kyi & Burma’s Struggle for Democracy, Dilkworm Books, 2011.，但从来没有放弃自主外交的强烈诉求，缅甸不愿过分依赖中国，更不会依赖域外大国美国。正如中国现代国际关系研究院马燕冰研究员指出的那样，“中国为缅甸带来的巨大经济利益是美国无法相比的。缅甸官方仅仅是希望在中美之间保持一些平衡，而不会冒失去中国巨大的经济利益的风险充当西方的工具。”*马燕冰:《缅甸政治经济改革前景及对中国影响》，《亚非纵横》2012年第3期。中国国际问题研究院的杜兰博士也认为，“缅甸不会为改善与美关系而对其唯命是从……(缅甸)担心美国口惠而实不至，不会轻易放弃手中筹码。”*杜兰：《美国调整对缅甸政策及其制约因素》，《国际问题研究》2012年第2期。中国现代国际关系研究院宋清润博士则指出，经过一段时间的接触之后，“缅甸与美国对彼此的相互失望与不满情绪增加，矛盾增多，在缅甸大国平衡外交格局中，中国地位再度凸显。”*宋清润：《2014年的中缅关系：热络中存隐忧》，李晨阳主编《缅甸国情报告(2015)》，社科文献出版社，2015年。美国著名缅甸问题专家大卫·斯坦伯格进一步强调，“不宜放大域外大国对缅甸转型的影响，其选择完全源于其政治传统和特殊历史。”*David Steinberg, Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know?, Oxford University Press, 2013 (2nd Version), Introduction Part.我国著名的缅甸问题专家贺圣达研究员特别指出，吴登盛政府对华政策并没有根本性变化，中缅全面战略合作伙伴关系仍然继续，“基本上确立了新常态”*贺圣达：《缅甸政局发展态势(2014—2015)与中国对缅外交》， 《印度洋经济体研究》2015年第1期。。而北京大学国际关系学院翟崑教授对中缅关系更有信心，他指出，“缅甸转型是历史的进步，中国在反思对缅战略中调整政策，重新赢得缅甸支持，而不管从政治稳定还是经济发展上看，缅甸未来对华依赖都将加强，缅中关系将开启新的战略机遇期。”*翟崑、宋清润：《缅甸转型过程中的动力与博弈》， 《中国国际战略评论(2014)》，世界知识出版社，2014年。

至于吴登盛政府在2015年的大选年对华政策摇摆不定，一方面是吴登盛和巩发党依然试图通过调整与中国的关系谋求在选举中获利；另一方面如同云南大学孔建勋研究员所指出的那样，无论是出于规避安全风险的考量还是出于现代化转型的需求，中国都是缅甸难以绕开的互动对象，在既依赖又偏离的两种倾向中，缅甸对华政策形成了脆弱的平衡*孔建勋、包广将：《不对称结构和本体性安全视角下的中缅关系:依赖与偏离》，《东南亚研究》2015年第3期。。

二 影响吴登盛政府对外政策的主要变量

影响一国对外政策的因素很多。比如，我国学者李少军把影响国家对外政策的因素分为外部环境和内部环境，其中外部环境包括地理因素、国际互动因素(一国与别国在政治、经济、军事、文化等层面的互动)、国际体系与国际格局，内部因素包括人口规模、民族构成、经济现状、军事能力以及国内政治的影响等等*李少军：《国际政治学概论》，上海人民出版社，2002年，第219-220页。。我国学者齐建华认为，国际环境、法律体系、意识形态、组织结构、传媒与民意是影响中国外交决策的五大因素*齐建华：《影响中国外交决策的五大因素》，中央编译出版社，2010年。。具体到缅甸而言，1988年以来国内因素一直在缅甸对外政策制定中发挥着决定性作用，因为“联邦不分裂、民族团结不破裂和主权稳固”是缅甸军政府的三大任务，而这三大任务又被列为2008年缅甸宪法第六条的前三款。军政府的对外政策即便考量地缘政治、国际环境等因素，也是服务于这三大任务。缅甸的政治转型是军人集团主动推行的，所以，转型之后从军队手中接管权力的吴登盛政府首先要保住其执政地位，寻求新政权的国内、国际合法性就是吴登盛政府的第一要务，其次是基于地缘政治的国内安全(实际上就是确保联邦不分裂、民族团结不破裂和主权稳固)，再次是新政权在经济发展方面要有所作为。

2.吴登盛政府在中期回调对华政策的原因

杨校长说完这话后，又开始拉风箱一样地喘，刚刚缓和的脸色又开始发青，嗓子里不停地发出吱儿——吱儿——的声响，听得我心里一揪一揪的。喘了一阵，他把身体趴在了办公桌上，身体一抽一抽地起伏着。这时候，窗外的秋风也是紧一阵慢一阵，贴着地皮扫，地上的落叶被卷得哗啦哗啦响。

2017年，任昌奎回到使他日思梦想的美丽家乡，那里山清水秀，碧空如洗，空气清新，人杰地灵。在对水质、土壤、气候等自然条件进行了综合考察后，结合持有的资金额，稻鳅综合种养纳入了他的投资项目。当地老百姓流传“天上斑鸠，地上泥鳅”，泥鳅不仅味道鲜美，又因其营养价值和药用价值颇高，被称为“水中的人参”，有较好的市场前景。

1.吴登盛政府执政之初“亲西疏华”政策的内在逻辑

合法性一般就是指国内合法性，国际合法性是合法性概念在“国际公法”、“国际社会”概念出现后的进一步衍生，其涵义有多种，本文是指国际社会通过取消制裁、实现高层互访、签署合作协议等方式来承认转型政权在国际社会具有正常交往的权利。由于缅甸军政府长期遭到西方国家的制裁，所以吴登盛政府的国际合法性只能由以美国为首的西方国家提供，中国、印度和东盟等邻国不能满足吴登盛政府的国际合法性诉求。

吴登盛政府执政之初，普遍被认为是军政府的延续，是“换汤不换药”，其合法性受到了国内民众和国际社会的普遍质疑，所以吴登盛政府不得不采取各类措施迎合民意。不论是在国内叫停密松电站，还是对外执行“亲西疏华”的政策，都是为了挽救吴登盛政府所面临的合法性危机。

我不知道我跟林昏晓之间是怎样克服了种种障碍而维持着长久关系的，但我知道林昏晓闯入我的生命中来，不是一个偶然因素，而是出自于古意的背后安排。

2.基于地缘政治的国内安全认知

中缅两国是有着2210公里陆地边界线的邻国，两国之间还生活着16个跨境民族，尤其是佤邦联合军、克钦独立军、掸邦东部同盟军、德昂民族解放军、掸邦军等缅北民地武均是由跨境民族组成的。由于地缘政治是“行为体在地理空间中展开的竞争—协调关系”*陆俊元：《地缘政治的本质与规律》，时事出版社，2005年，第103页。，缅甸中央政府要实现与缅北民地武的全面和解，要确保“联邦不分裂、民族团结不破裂和主权稳固”，与缅北直接接壤的中国的作用就非常关键。长期以来，缅甸因为特殊的地缘位置和国内复杂的族群关系，安全认知倾向消极，对周边印度和中国“巨邻搬不走”的现状深感不安，一方面对之不得不“心存敬畏警惕”，另一方面又“无可奈何”而必须寻求“与其相处之道”*Pradhan S.K., “Struggle for Democracy in Myanmar: Response of Neighbours, United States and ASEAN”, Jadavpur Journal of International Relations, 2008, 11-12(1), pp.228-241.。其中，以中国为警惕对象，缅对华消极认识在中国不断崛起发展过程中不断积聚。首先，中国商人赴缅投资出现的一些问题被渲染成为经济上的“新帝国主义掠夺论”，宣传中国投资密松水电站“破坏缅甸母亲河”，将缅甸华人融入当地族群渲染为“同化当地民族”等等*David Arnott, “China-Burma Relations”, Asia Pacific Myanmar Chap3, the IDEA Report, 2011, pp.69-86; “Who Will Save the Mother-River of Myanmar?”， Burma Rivers Network, Dec.31, 2013, http://www. burmariversnetwork.org/index.php?option=com_content&view=article&id=934:who-will-save-the-mother-river-of-myanmar&catid=11&Itemid=46。其次，吴登盛政府开启的和平进程中，缅北民地武消极参与，而缅北民地武一度因其与中国境内民族存在“跨境同源”关系而被怀疑是“与中国紧密关联”，中国被认为是阻碍缅甸统一的消极力量之一，甚至在某些地方还出现了“缅北佤邦是中国在缅甸的克里米亚”这样的论调*Nay Tun Naing, “Myanmar’s Northeast: China’s Version of Crimea?”, Myanmar Eleven, March 17, 2014, http://elevenmyanmar.com/index.php?option=com_content&view=article&id=5414:myanmar-s-northeast-china-s-version-of-crimea&catid=38:opinion&Itemid=361。孙韵也指出，中国被认为在“支持”缅北民地武和不干涉缅内政之间存在模糊点，这导致中缅战略互信大打折扣*Yun Sun, “Has China Lost Myanmar?”, Foreign Policy, Jan 15, 2013, http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/01/15/has_china_lost_myanmar?page=0,0&wp_login_redirect=0，2015-12-18.。第三是“战略不对称”心态的影响，缅甸认为中国作为大国应该在战略、安全方面给予更多支持和保障，但美国“亚太再平衡”的回归使得缅甸对华安全期待发生了偏转。一方面，美国开始积极介入缅甸民族和解与和平进程，与缅北民地武对话和接触；另一方面，美国以人权和民主的进步为由头，开始同缅军接触并进行防务合作。香港大学著名学者柯立仁(Ian Holiday)教授指出，吴登盛政府执政以来，一直朝着建设一个“正常国家”的目标进发，但是来自民族和解、经济社会和大国平衡的挑战众多，许多领域涉及对外政策特别是对华关系的调整*Ian Holliday, “Myanmar in 2012: Toward a Normal State”, Asian Survey, Vol.53, No.1, 2013, pp.93-100.。翟崑教授认为，西方媒体炒作缅北少数民族武装之于中国的“效仿克里米亚”论调不符合中国原则，但却给缅北武装带来启示，而缅甸在经济发展上仍然无法迎来西方大规模外资涌入的情况，因此缅甸仍需整合对华政治、经济政策，以保障自身政治稳定与经济发展*翟崑、宋清润: 《缅甸转型过程中的动力与博弈》，《中国国际战略评论(2014)》，世界知识出版社，2014年。。

综上所述，吴登盛政府在制定对华政策过程中，安全因素占有举足轻重的地位；领土和主权安全是吴登盛政府首要关注的安全问题，但资源安全、生态安全和战略安全也是占有较重的分量。

步骤1 按企业生产能力以及订单任务复杂度情况对制造任务进行分解，并获得制造任务分解集合MTask1={mt1,mt2,,mtn}。

3.经济发展诉求

虽然缅甸民众并不认可“发展就是硬道理”，对物质财富的追求相比而言比较单薄，尤其是佛教轮回思想的影响使得广大佛教徒不会把当下生活的窘迫全部归因于政府，但这并不是说缅甸民众就完全没有经济诉求，相反经济建设的滞后和民众生活的困难是导致奈温的缅甸式社会主义破产的根本原因，2007年“袈裟革命”的起因也是公交汽车票价大幅上涨而引发的民众抗议。因此，转型之后执政的吴登盛政府必须在经济发展方面有所作为，尤其是在2015年大选之年，巩发党需要给选民提供实实在在的好处。

缅甸发展经济的自然禀赋是东南亚国家中最好的之一，而且在20世纪60年代初缅甸的经济发展水平位居东南亚最前列，当时的新加坡甚至把缅甸作为追赶的目标。此后缅甸之所以落伍并沦为世界最不发达国家之一，主要原因是缅甸历届政府的发展战略和政策的失误。1988年9月军政府上台之后，中缅经贸合作不断深化，中国逐渐成为缅甸最大的贸易伙伴、最大的外资来源国和最大的工程承包商。由于信息不对称和不透明等原因，吴登盛政府初期放开媒体管制后，中国在缅甸的经济存在被认为是影响缅甸发展的重要因素之一。其理由包括四个方面：其一，中国援助或者中缅贸易的盈余大量流入军人执政者的裙带集团，缅甸基层民众没有受益，中缅活络的经贸往来不仅没有让缅甸经济发展起来，反而助长了缅甸的贪腐和社会经济的衰退*〈缅〉敏辛：《缅甸人对中国人的态度：中国人在当代缅甸文化和媒体中的形象》， 《南洋资料译丛》2014年第4期。；其二，在国际社会孤立缅甸独裁军政府时，中国依然为之提供先进的武器和军事技术*徐本钦：《中缅政治经济关系：战略与经济的层面》，《南洋问题研究》2005年第1期。的行为助长了缅甸军政府的肆意妄为，缅甸民主化长期迟滞是由于中国资金支撑了军政府的“苟延残喘”；其三，中缅经贸的繁荣景象不对等，中国商人利欲熏心，不重视解决缅甸的社会民生和就业问题，不注重补偿项目所在地的民众，留下了“轻蔑傲慢的暴发户”印象，部分民众认为国家数十年没有发展起来要归咎于中国*Toshihiro KUDO, “Myanmar’s Economic Relations with China: Can China Support the Myanmar Economy?”, Institute of Development Economics Discussion Paper，No.66, July 2006，Abstract Part.；其四，在吴登盛政府放开舆论管制后，缅甸部分学者以及大量涌现的NGO、CSO纷纷指责中国投资破坏了缅甸的生态环境，加深了缅甸各阶层对中国的负面认知。

吴登盛政府执政后期的对华政策之所以摇摆不定，主要有以下两个方面的原因。

除以上三个方面的主要因素之外，以美国为首的西方国家对吴登盛政府的诱压、吴登盛政府以及缅甸社会对西方价值观和政治体制的向往也对吴登盛政府对外政策的制定产生了一定的影响。尤其是奥巴马上台后，美国政府把对缅政策调整为“行动对行动”，意在通过“胡萝卜+大棒”的方式诱导缅甸民主化一步一步朝着美国所希望的方向走*Kurt M. Campbell, “US. Policy Toward Burma, US Department of State”, April 25, 2012, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2012/188446.htm，另一方面西方国家把“缅甸式民主道路”吹捧为民主转型的新样板*Lintner, Bertil, “Realpolitik and the Myanmar Spring”, Foreign Policy, Dec. 1, 2011.，这对吴登盛政府执政初期的对外政策产生了巨大的压力。不过，缅甸是一个民族主义情绪非常强烈的国家，其他国家的对缅政策在总体上是影响吴登盛政府对外政策的外因，奥巴马政府的对缅政策只在某个阶段发挥有限的作用。

三 吴登盛政府调整对华政策过程的实证分析

如同前文所述，在吴登盛执政期间，缅甸政府的对华政策经历了三个阶段，但政权的合法性危机、安全困境和经济发展诉求等因素到底如何影响吴登盛政府对华政策的调整，则需要通过实证分析来说明。

合法性(Legitimacy)泛指人们对于政权或权威统治地位的认同和服从(程度)。著名政治学家李普塞特认为：“合法性是政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”*Seymour Martin Lipset, Political Man, London: Heinemann, 1969, p.80; 〈美〉西摩·马丁·李普塞特著，张绍宗译《政治人:政治的社会基础》，上海人民出版社，1997年，第55页。哈贝马斯则指出，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”*〈德〉 哈贝马斯著，张博树译《交往与社会进化》，重庆出版社， 1989年，第 184-190页。当人们对于政权统治地位发生否认，或政治秩序中的意识形态、有效性和共同价值被推翻时，往往就会产生合法性危机。转型合法性是指社会成员对新体制的认可程度，一般来说，能否促进社会的全面发展，并使更广泛的社会成员从中获益是决定转型合法性的最重要因素*孙景宇、单既琛：《利益集团与制度变迁的“陷阱”——兼论转型的合法性危机》，《财经研究》2009年第10期。。以此为基础，当体制转型无法促进社会发展并阻碍社会成员从中获益甚至受害时，就会陷入转型合法性危机。

虽然吴登盛政府在2011年9月30日宣布搁置密松电站，但并不是说吴登盛政府在上台之前就已决定要采取“亲西疏华”的政策。实际上吴登盛政府2011月4月1日执政后，中缅两国高层互访一如既往地频繁，经济领域的合作在继续，吴登盛本人还两次视察密松电站，敦促加快建设进程。此外，中国是吴登盛总统任职后出访的第一个大国和第二个出访的国家(第一个出访国家是印尼)，2011年5月吴登盛总统在访华期间与中国签署“全面战略合作伙伴关系”协议并非是心血来潮或者敷衍中国。从2011年4月1日到9月30日半年间中缅关系之所以急转直下，最主要的原因是吴登盛政府的合法性遇到了严峻的挑战，已经难以按照原来的方式对国家进行管理，其中矛盾的焦点聚集到了密松电站的修建。

第一，吴登盛政府的改革措施未能改变其合法性不足的窘境。单纯从法律程序上来看，吴登盛政府是根据2008年《缅甸联邦共和国宪法》、相关选举法和经历多个程序产生的合法政府。但是在缅甸国内民众看来，包括吴登盛本人在内的绝大部分政府高官都是脱下军装的前军人，巩发党本身也是军队从1993年扶持起来的，吴登盛政府不过是代表军队利益来执政的，与原来的军政府并无二致。西方国家也持同样的看法。所以，增强合法性、巩固自己的执政地位就成了吴登盛政府上台后的首要任务。与军人执政时期不同的是，“民意”已经取代军队的“权威”，成为新政权国内合法性的唯一来源。依赖绩效维持合法性，这是威权政府及其换装执政的“代理政府”难以逾越的障碍所在*张维垲：《政权合法性理论及其论证方式——兼论威权政体的合法性问题》，《发展研究》2010年第2期。。为此，吴登盛政府试图通过开放报禁、取消网络管制、释放政治犯、扩大经济自由等方式来博得民众的拥护，但事与愿违，民众对此并不买账，认为吴登盛政府并不是真心改革。

第二， 搁置密松电站基本解决了吴登盛政府的国内合法性短缺问题。一般而言，吴登盛政府执政后面对的是一个百废待兴的局面，密松电站不应该成为缅甸朝野关注的焦点，但偏偏密松电站成为吴登盛政府绕不过去的坎，其原因是多方面的。首先是缅甸民众和反对党民盟对军队以及吴登盛政府非常不满，但又不敢或者没有足够的能力直接清算军队和吴登盛政府，需要寻找一个可以攻击的间接对象。其次，缅甸民众和反对党民盟对中国与军政府的关系不满，认为中国阻碍了缅甸的政治民主化和经济发展。日本著名的缅甸问题专家工藤年博就指出，中国对缅政策被认为只重与军政府官员打交道而不顾及缅甸民众、地区和少数民族利益，中国对缅甸投资和援助则被认为“滋生和助长了当地官员腐败”，“鲜有民众受益”，甚至“是缅甸长期没有发展起来的罪魁祸首”*Kudo Toshihiro, “Myanmar’s Economic Relations with China: Can China Support the Myanmar Economy?”, Institute of Development Economics Discussion Paper, No.66, July 2006，Abstract Part；Trevor Wilson, “China and Myanmar’s Reforms”, New Mandala, Feb.10, 2014.。所以，中国对缅投资项目就成为缅甸民众发泄对军队和中国不满情绪的对象。再次，密松电站具备被攻击的某些特征。密松电站建在缅甸的母亲河伊洛瓦底江的上游，民众的所谓爱国主义情绪容易被煽动；中缅两国关于密松电站的协议透明度不够，民众的知情度低；密松电站投资大，发电量分配表面上不利于缅甸。最后，某些西方的NGO直接插手利用密松电站反华的活动，以美国为首的西方国家乃至反对党民盟都把吴登盛政府对待密松电站的态度视为是否认同吴登盛政府的关键。吴登盛政府宣布在其任期内搁置密松电站后，立即得到了国内民众的支持以及美欧国家的认可。一位非常活跃的缅甸民间智库负责人事后在给笔者的邮件中一改此前对吴登盛政府的不满态度，他称吴登盛为“我们的总统”(Our President)，并且支持吴登盛政府搁置密松电站；他甚至表示，如果中国企业要求赔偿损失，他将号召每个缅甸人捐献1000缅币*出于多方面的考虑，本文隐匿其名字。。很难想象他在1994—2005年期间被军政府关押了11年，而且在2007—2011年期间多次访问云南大学，对华态度一直比较客观、友好。尽管搁置密松电站给缅甸带来了许多其他的问题，但吴登盛政府此举很快在国内外得到“积极响应”，国际国内的合法性压力得到暂时性的缓解*Yun Sun, “China’s Strategic Misjudgement on Myanmar”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.31, No.1, 2012, pp.73-96.。

由于再分析资料的时间分辨率为6 h,时间分辨率为10 min的风塔资料显得尤为可贵,能够更有效地反映海风锋风场的日变化规律。以090716个例为例,分析苏北,苏中,苏南海岸3个风塔的各层风速风向时间变化(图8)。

三是缅甸不希望自己成为中美博弈的战场，更希望中美合作支持缅甸转型发展。美国著名学者斯坦伯格强调，中美缅三边关系不应陷入零和博弈场，相反缅甸可以在推动解决诸多问题中促进中美合作*David Steinberg, “Myanmar-China-US: The Potential for Triangular Cooperation”, Asia Pacific Bulletin, 2013.。但是吴登盛政府也意识到，在缅甸的民族和解、“罗兴伽人”问题上，美国的立场对缅甸不利。

1.吴登盛政府的国际国内合法性

在合法性问题得到解决，而缅甸对华安全和经济需求提升的情况下，吴登盛政府的对华政策出现了回摆。在这一阶段，吴登盛总统多次访华或借国际会议场合与中国领导人互动，试图加强沟通，到2014年吴登盛已经访华6次。吴登盛多次公开或通过实践宣扬，缅甸不断强调的是中立主义的传统外交价值理念*Kyaw San Wai, “Myanmar’s ‘Strategic Realignment’”, RSIS Commentaries, No.170, 2011, Singapore: Nanyang Technological University.，缅甸并没有全方位地“亲西疏华”，而是在中西方之间寻找平衡。同时吴登盛政府采取了一定的管控措施，不让中缅油气管道受到更大的冲击，并利用昂山素季领导的调查委员会，宣布莱比塘铜矿整改后可以继续施工，从而避免中缅关系的继续恶化。

促使吴登盛政府对华政策回摆的原因主要有以下四个方面：

对于吴登盛政府在执政初期对华政策的大调整，学术界也有共识。例如，2013年3月至2015年6月期间中国驻缅大使杨厚兰承认中缅“胞波”情谊正面临历史转型*《中国驻缅甸大使：中缅“胞波”情谊面临历史转型期》，国际在线专稿，http://gb.cri.cn/27824/2013/03/29/6611s4068944_1.htm。美国布鲁金斯学会客座研究员孙韵女士认为，“中国与缅甸关系在2011年遭到了重大挫败，缅甸国内政治的快速变化给中国在缅甸已经存在的利益和未来的战略规划都带来一系列的挑战。”*Yun Sun, “China’s Strategic Misjudgement on Myanmar”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.31, No.1,2012, p.74.日本学者西口清胜则指出，“登盛总统……决定摆脱自军政时期对中国的依赖。”*〈日〉西口清胜：《转换为民政后的缅甸——以探讨“民主化”与国际关系为中心》，《南洋资料译丛》2012年第3期。；《经济学人》杂志专栏发布文章称，“中国对缅甸造成的长期影响和其对贫穷国家的‘交友之道’使得持久坚固的中缅互利关系，眼睁睁地断裂开。”*“Less Thunder Out of China-China Has Been Stung by a Sudden Reversal of Fortune in Its Own Back Yard”, The Economist, Oct. 2012.罗伯特·萨特、迈克尔·布朗等人指出，民主转型后的缅甸将与中国渐行渐远*Robert G. Sutter, Michael E. Brown, and Timothy J. A. Adamson，Balancing Acts: The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability, The George Washington University, Aug. 2013, pp.24-25.。缅甸裔学者貌昂谬也认为，随着吴登盛政府民主化，中缅关系恐怕“无法继续在‘胞波’名义下前行”*Maung Aung Myoe, In the name of Pauk-phaw: Myanmar’s China Policy since 1948, Singapore Institute of Southeast Asian Studies, 2011.。

二是在安全、发展等问题上需要中国的支持。政权基本稳固之后，吴登盛政府试图在民族和解和经济发展等问题上做出成绩，希望在2015年大选中保住巩发党的执政地位。但在缅北民地武与政府的和谈进程中，中国的地位和作用是其他国家无法替代的。此外，缅甸的若开邦在2012年6月爆发了信仰伊斯兰教的“罗兴伽人”与佛教徒之间的大规模流血冲突，并在仰光、曼德勒、密铁拉等大中城市引发了佛教徒与穆斯林的冲突，吴登盛政府需要中国的支持来维持国内稳定。还有，缅甸在2013年12月承办第27届东南亚运动会、2014年担任东盟轮值主席国等事项也需要中国的支持和帮助。缅甸也希望通过融入中国推动的“一带一路”倡议和“孟中印缅经济走廊”建设来发展自己。

第三，吴登盛政府推行“亲西疏华”政策获得了国际合法性。如同前文所述，吴登盛政府的国际合法性需要得到以美国为首的西方国家的认可，所以，作为“退役军官”和既得利益集团的吴登盛政府一方面在国内打造民主的价值共识，减少政府对政治和社会领域的控制，实现新闻媒体自由。在这个过程中，吴登盛政府还直接或间接地通过诉诸“民族主义”、找寻“一致对外”的缺口，任由缅甸社会反华舆论泛滥，以助力于缅甸所谓民主价值共识的建立。当民主普遍成为缅甸政府、军队、民众和各少数民族政党所认可的制度后，吴登盛政府加强了与西方国家的互动，尤其是积极回应奥巴马“行动对行动”的对缅政策，以改革换取西方的信任和支持。表面上看，缅甸与美欧达成了“民主主义”的价值共识，但从时间节点来看，吴登盛政府也迎合了美国“亚太再平衡”战略的实施。值得注意的是，时任缅甸外长吴温纳貌伦在2011年9月27日访问了美国，美国的缅甸问题特使米德伟在此之前的9月14-17日访问了缅甸。吴登盛在其外长访美之后就宣布搁置密松电站，而美国国务院发言人立即表示欢迎，随后缅甸与西方国家关系得到了实质的改善。2011年11月30日，时任美国国务卿希拉里对缅甸进行了为期3天的访问，这是1955年之后美国国务卿的首次访缅。与此同时，欧盟也逐步减少了对缅甸的制裁。总之，吴登盛政府是用“亲西疏华”的政策，并以搁置密松电站为突破口，解决了国际合法性问题，但其代价是吴登盛政府与中国的关系明显倒退。密松电站被搁置后，时任缅甸外长吴温纳貌伦作为总统特使到北京解释缅甸政府的决定，缅甸副总统吴丁昂敏乌10月中旬在南宁向中国国务院总理温家宝做了说明，缅甸官方报纸《缅甸新光报》在10月中旬连发4篇强调中缅关系重要性的社论，但中方显然不能接受吴登盛政府单方面撕毁协定的行动。

四是中国政府积极调适缅甸的新变化，促使缅甸对华政策朝着有利于两国共同发展的方向调整。斯坦伯格指出，中国已经认识到缅甸转型对中方有益，愿意与缅甸政府合作解决既有的非法贸易、民族争端等问题*Ibid..。翟崑等指出，中国对缅战略并没有进行大的调整，也没有对缅实施报复性措施，更没有在缅甸与美、日、印“唱对台戏”的战略意图*翟崑、宋清润，《缅甸转型过程中的动力与博弈》，《中国国际战略评论(2014)》，世界知识出版社，2014年。。

3.吴登盛政府执政后期对华政策不断摇摆的原因

虽然吴登盛政府对华政策在中期进行了回调，中缅关系也出现了回暖的迹象，但随着吴登盛和巩发党即将面临2015年真正意义上民意大选的考验，其政策重点转向国内，对外政策基本上也是服务于为自身竞选加分。在此背景下，吴登盛政府的对华政策又出现了反复。首先，吴登盛政府为了迎合国内民意，制造了逮捕中国伐木工人事件，甚至把缅甸克钦北部帕敢玉石矿塌方也与“中国掠夺缅甸资源”等论调挂钩。为了平息“中国掠夺缅甸资源”的舆论，吴登盛导演了“逮捕、判终身监禁再释放”的剧目，但该决策实际上在民意和中国双边都不讨好*“155 Chinese Loggers’ Release Not Victory of Diplomacy”, Comnews, July 31, 2015, http://en. comnews.cn/opinion/webinfo/2015/07/1439725147480743.htm; Ye Mon, “Government Trumpets Pledges from China”, Myanmar Times, August 3,2015.。其次，吴登盛政府在中缅重大项目的合作上裹足不前，甚至倒退。比如，吴登盛政府虽然不反对与中国政府和企业讨论密松问题，在纸面上认可中国企业的投资额，但实际立场没有任何松动，并且继续放纵社会舆论。所以，“密松必须完全终止”“尽你所能阻止密松电站” “让伊洛瓦底江流着伊洛瓦底江的水”等带有浓烈民族情绪的口号继续蔓延*Chaw Chaw Sein, “Myanmar’s Post-Election Foreign Policy”, The Global New Light of Myanmar, Aug.11.。此外，吴登盛政府在2014年宣布因合同到期，中缅之间的昆明—皎漂铁路中止；莱比塘铜矿也多次遇到示威抗议，中国参与皎漂经济特区迟迟没有任何进展。最后，随着巩发党在2015年11月大选中失利，吴登盛本人连任无望，又匆匆批准中国企业中标皎漂的港口和工业区开发，同意中国振戎公司建设500万吨炼油厂。但这些项目在当时已经无法实施，而继任的民盟政府一直没有确认这两个项目。

尽管吴登盛政府知道国际社会以及国内媒体对中国在缅甸投资的指责并不符合实际情况，但是为了巩固政权，吴登盛政府在执政之初采取了迎合民众的态度，不仅搁置了密松电站，还把增加外资的希望寄托于西方国家，对于中国进出口银行向新政府提供的300亿人民币信贷比较冷漠。当西方国家对缅甸的援助和投资没有如吴登盛政府所愿接踵而至时，吴登盛政府又希望中国加大对缅甸旅游业、制造业、农业等领域的投资，尤其希望中国帮助改善缅甸民生。比如，吴登盛政府2013年10月接受了中国进出口银行1亿美元的小额农业贷款，缅甸合作社部2015年2月又向中国进出口银行申请贷款3亿美元，用于发放农村地区小额贷款、以分期付款方式销售农机和引水设备等*《缅甸新光报》2015年2月25日(缅文版)。。此外，吴登盛很欢迎中国的民间组织到缅甸从事“光明行”等活动。

第一，吴登盛政府的合法性进入了“转型瓶颈期”。随着缅甸改革的深化，作为主要由退役军人组成的转型政府，吴登盛政府的合法性问题难以从根本上得到解决。吴登盛政府无法割断其与军人集团紧密关联的性质，也无法完全从饱受诟病的2010年大选和2008年宪法中祛除“军人执政”的“原罪”。其实吴登盛政府执政的业绩并不差，他本人在民众中的声望也较高，缅甸民众在2015年大选之前，实际上也把吴登盛政府与巩发党、军队切割开来了，但吴登盛政府做得再好，对华政策无论怎么贴近民意，也无助于巩发党的选情。换句话说，只要民盟为代表的反对党持续存在并发挥重要的政治影响力，吴登盛政府便无法完成合法性的质变。

2.5 酒糟有机肥不同用量对烤烟经济性状的影响 由表6可知，各处理产量均不足1 800 kg/hm2，处理D1产量略低，仅为1 701 kg/hm2，稍低于对照；各处理均价基本相当，在25.0元/kg左右；上中等烟比例和产值以D2处理最高，D2处理的上中等烟比例达90.5%，说明40%的NPK化肥+1 500 kg/hm2酒糟有机肥处理有助于提高烤烟的产量，不同酒糟有机肥对烤烟产值表现为D2>CK>D3>D1。

拟建的德江县X6I8线潮砥至长堡公路改造工程，路线起于潮砥镇永红路路口处，途径檫耳岩、官宅村、石板滩村、李家寨，讫于长堡镇接在建中的G352—K24+210处，路线全长12.300km。项目主要技术指标如表1所示。

第二，安全认知、经济发展诉求以及域外大国的影响进一步显现。在吴登盛执政后期，向中国转移矛盾已经无益于合法性的巩固，对华政策中的合法性要素已经没有执政前期重要。与此同时，安全认知和经济发展诉求等因素仍然较大程度上作用于缅甸的对华政策。

首先，缅甸在地缘安全和民族和解问题上对中国的希冀增强。尽管吴登盛政府在2015年与8支少数民族武装签署了全国停火协议(NCA)，但这并不包括克钦独立军、佤联军等实力强大的武装，而且签约的民地武还不到全国的50%。吴登盛政府所创建的联合谈判、NCA框架以及后来的和平大会框架，已经尽显吴登盛所能，但仍然无法解决缅甸民族冲突的痼疾*Lahpai Seng Raw, “The Dilemma of Ceasefires Without Peace”，The Irrawaddy, Oct. 20, 2016.。而缅军数次以打促谈不仅未使民地武屈服，还将战火蔓延到中国边境，造成多名中国公民伤亡，数以万计的缅甸难民进入中国境内，严重影响中国边疆的稳定。这导致中缅两国在缅北民地武问题上的对话与合作不断发展，但同时缅甸政府和精英层面对中国的安全负认知也在上升。

其次，中缅经济合作受到密松电站被搁置的严重影响。密松电站被搁置后，西方国家对缅甸的投资并没有明显增加，对缅甸的援助也有限，所以转型后的缅甸在经济上依然无法离开中国，但是吴登盛政府早期的政策失误、管控能力的缺乏导致密松电站成为中缅关系中的棘手问题。吴登盛政府在执政的中后期既希望中国加大对缅甸的投资援助，但又不想重启密松电站；而中方坚持首先解决密松电站问题，然后再考虑中国对缅甸的电力投资。所以，在2011—2016期间，中缅两国在电力开发方面的合作完全陷入停滞。密松电站一方面是缅甸民族主义情绪高涨造成的问题，另一方面使得中缅关系被资源民族主义*从密松水电站所关联的“水电”和“生态”来看，实际上应该被称为“能源民族主义”或“生态民族主义”，但此处引用“资源民族主义”的传统定义来做引申：即反抗和争取自然资源(能源、生态环境)主权的政治行动，强化政府在资源(能源、生态环境)部门中的主导地位，提高国家在资源(能源、生态环境)利益分配中的份额。参见张建新：《资源民族主义的全球化及其影响》,《社会科学》2014年第2期；罗圣荣：《缅甸资源民族主义及其影响研究》，《世界民族》2016年第4期。所裹挟。

最后，以美国为首的西方国家对吴登盛政府的制约。在吴登盛政府执政的后期，尤其是2015年大选之前，美国等西方国家在吴登盛领衔的巩发党和反对党民盟之间两面下注。吴登盛政府一方面不满意美国没有完全取消经济制裁，抱怨美欧的投资和援助太少，另一方面，吴登盛政府继续需要美欧在国际道义上支持缅甸转型，希望美欧在大选中助力巩发党，同时又不愿意卷入中美在亚太地区的战略博弈。

结 语

在吴登盛执政期间，其对华政策可以分为前、中、后三个时期，经历了从疏华到回摆、再到摇摆不定的过程，展现了一个历史曾经辉煌、现实相对落后的发展中国家政治转型的痛苦历程。吴登盛政府对外政策的制定一方面受到国内复杂的军政、民族、宗教矛盾的影响，另一方面无法摆脱大国的制约。具体对吴登盛政府而言，政权的合法性、安全认知和经济发展诉求是决定缅甸转型之后对外政策最主要的自变量，其中新政府在国际、国内合法性的获得是吴登盛首要的考量因素，但是基于地缘政治的安全认知以及现实存在的缅北民地武问题、国内民众对经济发展的要求也是在合法性问题得到基本解决之后，吴登盛不能回避的重大问题。所以，在吴登盛政府执政期间，中缅关系虽然因为密松电站被搁置、缅甸与美日欧关系的不断发展而一度紧张，但中缅两国并没有陷入长期对峙。相反，吴登盛政府后期在外交上大力支持中国的“一带一路”倡议，并且不顾西方国家的压力，出席了2015年9月3日在北京举行的中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动。当然，吴登盛政府在后期虽然不回避与中国政府讨论密松电站问题，但是立场从没有真正松动过，这主要是密松电站的重启与否牵涉到政府的支持率。

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对于所有政治转型国家而言，新政权的合法性都是转型国家首要考虑的因素，经济发展诉求也是必须考虑的共同因素。但对于不和中国接壤的转型国家而言，基于地缘政治的安全认知有可能不会成为重点考虑的因素。此外，中国与转型国家的历史关系、转型国家的政治文化特点、转型国家领导人个人偏好也是影响转型国家对华政策调整的因素，这些因素虽然在缅甸个案中不是很重要，但在其他个案中的作用可能凸显。

韩翔表示，通过远程移动AR系统，可以充分发挥华山医院神经医学的优势资源，基于已有的智慧脑卒中医联体会诊系统与五院形成高等级脑血管危急疑难重症的精准远程指导，真正实现大闵行区块的脑血管危急疑难重症的高效救治，形成创新应用示范。

外部因素对民营企业的发展有很大影响，一个良好的外部环境可以让企业心无旁骛地专注于经营发展。目前外部环境对民营企业造成的困境如下：

影响吴登盛政府对华政策的主要因素同样是民盟政府要重点考虑的。从民盟政府执政两年的实践来看，政治制度和意识形态并没有成为民盟政府制定对外政策的基石，中国政府在“罗兴伽人”问题上给予民盟政府的支持既有利于民盟执政地位的巩固，也赢得了缅甸民众的好感，从而为中缅合作的深化创造了更好的舆论环境。

随着无线传感器技术的快速发展和安卓系统的普遍使用，在物联网、“互联网+”和云计算不断深入各个领域的今天，传统的生物研究受到了巨大的冲击，生物研究的技术和方式也发生了巨大的改变。