民族自治地方立法研究论文下载

刑法的效力范围，也称刑法的适用范围，是指刑法在什么时间、什么空间及对什么人具有效力。它不仅涉及国家主权，而且涉及国际关系、民族关系以及新旧法律关系，是任何国家的刑法在具体适用前所必须解决的原则性问题。只有正确解决了刑法的效力范围，才有可能准确、有效地适用刑法，打击犯罪，保护国家和人民的利益。我国刑法典第6至第12条时关于刑法效力范围的规定。第一节刑法的空间效力一、刑法空间效力概述刑法的空间效力，是指刑法对地和对人的效力，它实际上要解决的是刑事管辖权的范围问题。由于刑法的空间效力涉及到国家刑事管辖权的范围，从而也就关系到维护国家主权、协调国际关系的问题，各国刑法都十分重视空间效力的规定，并且在解决空间效力的问题上形成了一些重要原则。从各国刑法规定和理论主张来看，主要存在以下几种原则：（1）属地原则，即以地域为标准，凡是在本国领域内犯罪，无论是本国人还是外国人，都适用本国刑法；反之，在本国领域外犯罪，都不适用本国刑法。这一原则是建立在国家主权原则的基础上的。（2）属人原则，即以犯罪人的国籍为标准，凡是本国人犯罪，都适用本国刑法而不论犯罪是发生在本国领域内还是在本国领域外；反之，外国人犯罪，即是发生在本国领域内，亦不适用本国刑法。这一原则是建立在本国公民应保证对本国法律的忠诚和服从的基础上的。（3）保护原则，即以保护本国利益为标准，凡侵害本国国家或国民利益的，不论犯罪人是否本国人，也不论犯罪地在本国领域内还是在本国领域外，都适用本国刑法。保护原则的实质是国家运用刑法手段使本国国家和公民利益免受外来侵害。（4）普遍原则，即以保护各国共同利益为标准，凡发生国际条约所规定的侵害各国共同利益的犯罪，不论犯罪人是本国人还是外国人，也不论犯罪地是在本国领域内还是本国领域外，都适用本国刑法。上述各原则孤立地看，都有其合理性，但也有其局限性。现代世界各国刑法多以属地原则为主，兼采其他原则。我国刑法也是如此。二、我国刑法的属地管辖权刑法第6条第1款规定：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。”这是我国刑法关于刑法空间效力的基本原则。这里的“领域”，是指我国国境以内的全部区域，包括领陆、领水和领空。根据国际条约和惯例，以下两部分属于我国领土的延伸，适用我国刑法：（1）我国的船舶或者航空器。我国刑法典第6条第2款也规定：“凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。”这里的船舶或航空器，既可以是民用，也可以是军用，既可以是在航行途中，也可以是处于停泊状态，既可以是航行或停泊于我国领域内，也可以是航行或停泊于外国领域内或公海及公海上空。（2）我国驻外使领馆内。根据我国承认的1961年《维也纳外交关系公约》的规定，各国驻外大使馆、领事馆不受驻在国的司法管辖而受本国的司法管辖。所谓“法律有特别规定”，主要是指：（1）刑法第11条关于“享有外交特权和豁免权的外国人的刑事责任，通过外交途径解决”的规定。所谓外交特权和豁免权，是指一个国家为保证驻在本国的外交代表机构及其工作人员正常执行职务而给予的一种特殊权利和待遇。外交特权和豁免权的内容较为广泛，其中重要的一条就是“外交代表享有刑事豁免权，不受驻在国的司法管辖”。这种特权是建交国家之间按照相互尊重和相互平等的原则而对等给予的。当然，如果他们当中有人在我国领域内犯罪，我们也不能坐视不管。不过，依照刑法的规定，我们不能对他们进行搜查、扣押或逮捕，而只能通过外交途径去解决他们的刑事责任问题。例如，可以要求派遣国召回，或者建议派遣国依法处理；对于其中罪行严重的，可以由政府宣布为不受欢迎的人，限期出境。新刑法典第11条的这个规定，既维护了我国的主权和法律的尊严，有尊重了有关国家，有利于协调我国于他国之间的正常外交关系。（2）刑法第90条关于“民族自治地方不能全部适用本法规定的，可以由自治区或者省的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化的特点和本法规定的基本原则，制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行”的规定。在理解这一例外规定时，应当注意以下几点：其一，少数民族地区对刑法效力的限制不同于外交特权和豁免权，它不是完全排斥刑法的适用，而仅仅是其中的一部分，即与少数民族特殊的风俗习惯、宗教文化传统相关的部分，诸如情节不严重的重婚、奸淫幼女、械斗、聚众扰乱公共场所秩序、毁坏财物等。这种变通或补充规定相对于刑法全文而言，只是一小部分。因此，从总体上看，刑法基本上还是适用于少数民族自治地方的。其二，免于适用刑法的部分必须有明确的法律依据，即由自治区或省的国家权力机关制定变通或者补充规定，并报请全国人大常委会批准。其三，少数民族地区制定的变通或补充规定不能与刑法的基本原则相冲突。（3）现行刑法施行后由国家立法机关制定的特别刑法的规定。现行刑法施行后，国家立法机关仍由必要根据实际需要制定单行刑法、附属刑法规范，或以修正案的形式对刑法典作修改补充。如果这些特别刑法、刑法修正案的规定与新刑法典的规定发生法条竞合或冲突，应按“特别法优于普通法”的原则处理。（4）我国香港特别行政区和澳门特别行政区基本法作出的例外规定。由于政治历史的原因，我国刑法的效力无法及于港澳地区，这属于对刑法属地管辖权的一种事实限制。如根据1997年7月1日实施的《香港特别行政区基本法》第18条的规定：“全国性的法律除列于本法附件三外，不在香港特别行政区实施。”而刑法不在附件三所列的法律中。《澳门特别行政区基本法》也有类似的规定。不过，根据两个基本法的规定，全国人大常委会决定宣布战争状态或者因港、澳特别行政区内发生不能控制的危及国家统一或者安全的动乱而决定特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可以发布命令将有关全国性的法律在港、澳特别行政区实施。刑法第6条第3款规定：“犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”该款针对隔离犯的特殊情况对属地管辖的具体标准作了明确的规定。这里涉及三种情况：（1）犯罪行为与犯罪结果均发生在我国境内：（2）犯罪行为在我国领域内实施，但犯罪结果发生在国外；（3）犯罪行为实施于国外，但犯罪结果发生于我国境内。对于上述三种情况，均应适用我国刑法。三、我国刑法的属人管辖权刑法第7条规定：“中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，但是按本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可以不予追究。中华人民共和国国家工作人员和军人在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法。”该条是对我国刑法属人管辖权的规定。根据上述规定，我国公民在我国领域外犯我国刑法规定之罪的，不论按照当地法律是否认为是犯罪，也不论其所犯罪行侵犯的是何国或者何国公民的利益，原则上都适用我国刑法。只是按照我国刑法的规定，该公民所犯之罪法定最高刑为3年以下有期徒刑的，可以不予追究。所谓“可以不予追究”，是表明不予追究的一种倾向性，并非绝对不追究，而是保留追究的可能性，认为必要时，也可以追究。但如果是我国的国家工作人员和军人在域外犯罪，则不论其所犯之罪的法定最高刑是否为3年以下有期徒刑，一律适用我国刑法追究其刑事责任。这主要是考虑到这两类人员具有代表国家形象的特殊身份、肩负特殊的职责，其工作与国家的利益息息相关，故对国家工作人员和军人在域外实施的犯罪在管辖上应从严要求。对于我国刑法在域外的属人管辖权，刑法第10条进一步规定，在我国领域外犯罪，依照刑法应当负刑事责任的，即使经过外国审判，仍然可以依照我国刑法处理。这表明我国法律的独立性和国家主权的不受干预性，外国的审判对我国没有约束力。但从实际合理与国际合作角度出发，为使被告人免受过重的双重处罚，该条又规定在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。这样，既维护了国家主权，又从人道主义出发对被告人的具体情况作了实事求是的考虑，体现了原则性与灵活性的统一。四、我国刑法的保护管辖权刑法第8条规定：“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法，但是按照犯罪地的法律不受刑罚处罚的除外。”该条即是对我国刑法保护管辖权的规定。根据该规定，外国人在我国领域外对我国国家或者公民犯罪，我国刑法有权管辖，以保护我国国家和公民的利益，但有下列限制：（1）外国人所犯之罪必须侵犯我国国家或公民利益。（2）外国人所犯之罪按照我国刑法规定最低刑须为3年以上有期徒刑（对低于3年有期徒刑的轻罪则不适用）。（3）外国人所犯之罪按照犯罪地法律也应受刑罚处罚（对按犯罪地的法律不受处罚的则不适用）。当然，要实际行使这方面的管辖权会有困难，因为犯罪人是外国人，犯罪地点在域外，我国要行使管辖权，就需要引渡罪犯，并涉及与犯罪地国家管辖权的冲突，存在诸多实际困难。但是，假如刑法对此不加以规定，就等于放弃自己的管辖权，那些犯罪的外国人就可以肆无忌惮地对我国国家或者公民的利益进行侵害。我国必须在法律上表明自己的立场，有利于维护国家利益，保护我国驻外工作人员、考察访问人员、留学生、侨民的利益。此外，对于外国人在我国领域外侵犯我国国家或者公民利益犯罪的审判与处罚，同样适用刑法第10条的规定。即虽然经过外国审判，仍然可以依照中国刑法追究；但是在外国已经受过刑罚处罚的，可以免除或者减轻处罚。五、我国刑法的普遍管辖权普遍管辖权是现代国际社会有效惩治与防范国际犯罪的重要法律措施，我国刑法第9条对此也作了明确规定。即：“对于中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担条约义务的范围内行使刑事管辖权的，适用本法。”根据该规定，凡是我国缔结或者参加的国际条约中规定的罪行，不论罪犯是中国人还是外国人，也不论其罪行发生在我国领域内还是领域外，也不论其具体侵犯的是哪一个国家或者公民的利益，只要犯罪分子在我国境内被发现，我国在我国所承担条约义务的范围内，如不引渡给有关国家，我国就应当行使刑事管辖权，按照我国的刑法对罪犯予以惩处。在我国刑法中，普遍管辖权有其适用范围和条件的限制，只能是刑法空间效力的辅助性原则。普遍管辖原则的确立，是我国参与反国际犯罪斗争、行使捍卫整个人类权益之职责和履行国际法义务的必然要求。普遍管辖的对象是特定的，即仅限于我国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行，且在有关国际条约中我国声明保留的条款涉及的罪行除外。普遍管辖原则是刑法属地管辖、属人管辖和保护管辖等原则的补充和例外，只有在排除属地管辖、属人管辖和保护管辖等原则之适用的情况下才能发生适用普遍管辖原则的问题。换而言之，对实施了国际罪行的人，如果可以适用属地管辖、属人管辖或保护管辖等原则之一行使管辖，就不必适用普遍管辖原则。根据我国刑法的规定，按照普遍管辖原则适用我国刑法，必须具备如下条件：第一，追诉的犯罪是我国缔结或者参加的国际条约所规定的国际犯罪。第二，追诉的犯罪是我国在所承担条约义务的范围之内。第三，追诉的犯罪系发生在我国领域之外。如果是发生在我国领域之内，则应依据属地原则适用我国刑法，二不需要依据普遍管辖原则。第四，犯罪人必须是外国人包括无国籍人。如果犯罪人是我国公民，应当依照属人原则适用我国刑法，也不需要适用普遍管辖原则。第五，对追诉的犯罪，我国刑法有明文规定。第六，犯罪人是在我国领域内居住或者进入我国领域。因为只有这样我国才能对犯罪人行使刑事管辖权。否则，就没有行使普遍管辖权的义务，也没有依据普遍管辖原则适用我国刑法的可能。第二节刑法的时间效力刑法的时间效力，是指刑法的生效时间、失效时间以及对刑法生效前所发生的行为是否具有溯及力的问题。一、刑法的生效时间刑法生效时间通常有两种规定方式：一是从公布之日起即生效；二是公布之后经过一段时间再施行。我国现行刑法的生效时间即属后者，这样做是考虑到人们对新法比较生疏；通过一段时间的宣传、学习和研究，便于广大人民群众及司法工作人员做好实施新法的心理、组织及业务准备。二、刑法的失效时间刑法的失效时间即终止效力的时间，由国家立法机关规定。我国刑法的失效有两种方式：一是由国家立法机关明确宣布某些法律失效；二是自然失效，即新法施行后代替了同类内容的旧法，或者由于原来特殊的立法条件已经消失，旧法自行废止。三、刑法的溯及力刑法的溯及力，是指刑法生效后，对于其生效以前未经审判或者判决尚未确定的行为是否适用的问题。如果适用，则有溯及力；如果不适用，则没有溯及力。对于刑法的溯及力，各国采取不同的原则，概括起来大致有以下几种；（1）从旧原则，即刑法对其生效前的行为一律没有溯及力。（2）从新原则，即新法对于其生效前未经审判或判决尚未确定的行为一律适用，具有溯及力。（3）从新兼从轻原则，即新法原则上具有溯及力，但旧法（行为时法）不认为是犯罪或者处刑较轻时，依照旧法处理。（4）从旧兼从轻原则，即新法原则上不具有溯及力，但新法不认为是犯罪或者处刑较轻的，则依新法处理。上述诸种原则，从旧兼从轻原则既符合罪刑法定的要求，又适应实际的需要，为绝大多数国家刑法所采，我国刑法亦采此原则。我国修订后的刑法典第12条规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”根据这一规定，对于1949年10月1日中华人民共和国成立后，1997年10月1日修订刑法生效前实施的行为，应按以下情况分别进行处理：1．当时的刑法不认为是犯罪，现行刑法认为是犯罪的，只能适用修订前的刑法，现行刑法不具有溯及力。对此，不能以新刑法典规定为犯罪为由而追究行为人的刑事责任。2．当时的刑法认为是犯罪，但现行刑法不认为是犯罪的，只要这种行为未经审判或者判决尚未确定，则应适用现行刑法，即现行刑法具有溯及力。3．当时的刑法和现行刑法都认为是犯罪，并且按照现行刑法第四章第八节的规定应当追诉的，原则上按当时的刑法追究刑事责任。此即从旧兼从轻原则所指的从旧。但是，如果当时的刑法处刑比现行刑法要重，则适用现行刑法。此即从轻原则的体现。4．如果根据当时的法律已经作出了生效的判决的，该判决继续有效。即使按现行刑法的规定，其行为不构成犯罪或者处刑较当时的刑法要轻，也不例外。按照审判监督程序重新审判的案件，适用当时的刑法。对一种行为刑法的溯及适用，只限于未经审理或者虽经审理但尚未作出生效判决的场合；已经生效的判决，不应根据刑法的规定加以改变，以维护人民法院生效判决的严肃性和稳定性。在贯彻从旧兼从轻原则时，还涉及如何对跨越新旧刑法的继续、连续行为适用法律的问题。对此，最高人民检察院作出的《关于检察工作中具体适用修订刑法典第12条若干问题的通知》第3条指出：对于发生在1997年9月30日以前、1997年10月1日后尚未处理或者正在处理的行为，“如果当时的法律不认为是犯罪，修订刑法认为是犯罪的，适用当时的法律；但行为连续或者继续到1997年10月1日以后的，对10月1日以后构成犯罪的行为适用修订刑法追究刑事责任。”最高人民检察院《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种类数罪应如何具体适用刑法问题的批复》也指出：“对于开始于1997年9月30日以前，继续或者连续到1997年10月1日以后的行为，以及在1997年10月1日前后分别实施的同种类数罪，如果原刑法和修订刑法都认为是犯罪并且应当追诉，按照下列原则决定如何适用法律：1.对于开始于1997年9月30日以前，继续到1997年10月1日以后终了的继续犯罪，应当适用修订刑法典一并进行追诉。2.对于开始于1997 年9月30日以前，继续到1997年10月1日以后终了的连续犯罪，或者在1997年10月1日前后分别实施的同种类数罪，其中罪名、构成要件、情节以及法定刑均没有变化的，应当适用修订刑法，一并进行追诉；罪名、构成要件、情节以及法定刑已经变化的，也应当适用修订刑法，一并进行追诉，但是修订刑法比原刑法所规定的构成要件和情节较为严格，或者法定刑较重的，在提起公诉时应当提出酌情从轻处理意见。”刑事司法解释效力范围探究编辑：凌月仙仙作者：屈学武出处：中国论文下载中心日期：2005-10-18 本文所指刑事司法解释的效力范围，仅限于刑事实体法意义的刑法上的司法解释所涵括的空间效力与时间效力域。众所周知，就一般意义看，司法解释确属有权解释：因为它一经最高司法机关颁布，即与法律具有同等效力。然而，从司法解释的性质及其功效看，它又并不等同于刑法规范本身。刑法的解释通常具有下述三大功能：一是对抽象的法律概念的内涵、外延的诠释，简单说，就是对抽象而概括的法律条文字义及其内容的具体解读；二是对司法认定的特定"法律事实"（即个案）与某一具体刑法规范是否相符合作出的解释（或解答、批复等）；三是对整个刑法体系的价值及其刑罚目的取向所作的系统解释。[1]就此意义看，上述第一、二项解释主要囿于刑法规范论、范畴论的解释；第三项解释则是就刑法价值论的解释。有鉴于此，实践中，作为有权解释的刑法司法解释，大多限于针对第一、二事项的解释；而第三项解释即有关法价值论的解释主体，多为刑法理论界而非刑事实务部门。虽然司法部门在就上述第一、二事项进行解释时，也会综合刑法的价值取向来考量有关问题，但准确地说，司法解释的功效，主要还在于根据有关立法意图、立法意蕴，结合有关字义所昭示的客观涵义，来解释特定的法律条文之字义所涵盖的具体内容以及个案与确定规范的符合性。由此可见，刑法司法解释实际上并非单纯地仅仅依存于特定的、静态的刑事法律独立地存在着，就其实质意义看，应当说，它只能依存于有效刑事法律的运作而存在。换言之，没有刑法的实际操作，就没有实质意义的司法解释的存在价值与空间。在此基础上，要理顺刑法解释的效力，特别是它与刑法溯及力的关系，看来有必要逐一清正下述刑法解释论的基本问题：一．对司法解释与法律具有"同等效力"的正确理解有观点认为，刑法的效力包括空间效力与时间效力两大内容，而对刑法的司法解释既然与其具有"同等效力"，就意味着司法解释与刑法具有"等值"的空间效力与时间效力。此一"效力"解读法，我们认为未免失诸重形式而轻实质。我们知道，刑法的空间效力是指刑法在何地域、对何人适用的问题。而这里的"同等"效力，显然并非相对于可予适用的地域和人员而言，而是相对其司法解释与其被解释的法律具有同等的法律拘束力、强制力而言。即这里所谓"同等"的本旨在于：指令任何受法律规范约束的人，包括适法、执法、守法人员都有义务如同适用、遵从刑事法律规范本身一样地一丝不苟地去适用、执行、遵从它，不得轻忽懈怠。就此，我们再从逆向推理即可发现，司法解释并不发生与其所依存的法律具有相同的空间效力问题。这是因为，司法解释不可能脱离法律、法外地，自动地适用于一定地域范围内的一定人、一定事，司法解释因而难以发挥自己独立的空间效力。换言之，司法解释只能因循法律的空间效力，被动地适用于一定范围内的一定人、一定事，除非某一确定司法解释就其适用范围作出了（不违背刑法空间效力）的专项特别规定，例如，除有关国际犯罪外，中国刑法的空间效力对于外国人（包括无国籍人）在中国领域之外实施的、并非针对中国国家或国民的危害行为一概无效。由此，司法解释便不可能独自启动并生效于此类人、此类事，等等。可见，就空间效力看，司法解释不存在独立的、法外的空间效力生存基础。二．刑法司法解释的时间效力之争对刑法司法解释的时间效力之争，主要集中在此类司法解释是否受制于刑法的溯及力规定问题。众所周知，刑法的溯及力，是指某项刑法规范生效以后，对其生效前发生的未经审判或者判而未决的行为是否适用的问题，亦即新法能否适用于旧行为的规定。能适用则新法有溯及力；不能适用则无溯及力当今世界大陆法系国家，往往在其刑法总则中对刑法溯及力问题作出明确规定，例如，《德国刑法典》第2条第2、3款明文规定，"刑罚在行为时有变更的，适用行为终了时有效之法律"；"行为终了时有效之法律在判决前变更的，适用处刑最轻之法律"。我国《刑法》第12条也明确规定，中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。对《刑法》上述规定，刑法学理界一般称其为"从旧兼从轻原则"。综观上述各国、包括我国刑法关于溯及力的规定可见，刑法的溯及力规定，一是针对法律而言；二是针对刑事法律而言；三是针对刑事实体法而言。否则，它就不可能称作"刑法的溯及力"。然而，国内却时有刑法学者或刑事实务部门人员针对刑法的解释提出其有无溯及力问题的质疑。例如，2001年12月7日，最高人民法院、最高人民检察院颁发了《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》，其中第2条规定，对于司法解释实施前发生的行为，行为时没有相关司法解释，司法解释施行后尚未处理或者正在处理的案件，依照司法解释的规定办理。据此，有学者认为，如此规定无异于明确规定了刑法司法解释有溯及力。主张对刑事司法解释，不能一律可以溯及既往，对那些明显作了扩大解释的，原则上应当只对其施行后的行为有评价功能；认为若法律解释的溯及力问题得不到妥善解决，则废止类推的成果不会得到很好巩固。[2] 有学者甚至提出，对刑法的解释，也应适用我国《刑法》第12条法定的从旧兼从轻的溯及力原则。[3]三．刑法司法解释发生有无溯及力问题我们认为，上述学者关于坚持罪刑法定、反对重刑主义的良苦用心固然可佳，但关于刑法司法解释不应有溯及力、否则即有违罪刑法定原则的观点，实属对刑法溯及力规定或罪刑法定原则的重大误解。在此，我们不妨从法律依据、法理依据、解释的功效等多方面述论理由如下：首先，从法律规定上看，如上所述，各国关于溯及力的规定，均是针对刑事"法律"本身而言，而非针对法律的"解释"。刑法司法解释虽然与法律具有同等效力，但其究竟不等于法律本身。这一点，也是刑法司法解释与刑法立法解释的重大区别之所在。刑事立法解释时常穿插于刑法条文之中--例如，《刑法》第91条至94条均属立法解释，但又是刑法的组成部分。就此意义看，该类立法解释，实际上已经是刑法的组成部分（刑法以外的刑事立法解释另当别论）。刑法的司法解释则不然，它不是刑法的组成部分，仅是辅助刑法得以顺利实施的、运行法规范的工具。虽然实践中，由于当前我国刑法司法解释确实存在失诸规范的情况，因而被一些学者称为亚法律或准法律。但无论如何，就立法法和刑法的规定看，"解释"并不是"刑法"本身的组成部分。由此可见，《刑法》第12条所谓的"本法"限指"刑法"、并不包括刑法的"解释"在内。因而以《刑法》第12条的规定来佐论刑法司法解释"应有其溯及力"规定者，确属援引依据上的失当，明确地说，就是混淆了"刑法的解释"与"刑法"的界限。其次，就从旧兼从轻的溯及力原则本身看，该原则本质上是刑事司法不能适用事后法或重法。其要义在于禁止适用"事后法"与"重法"，以有效贯彻罪刑法定原则。而法律的解释是法律规范得以顺利施行的器具，因而它本身只存在该工具质量是否合法、达标、应手的问题，并不存在事后法或重法的问题――因为它本来就不是"法"。事实上，实践中，司法机关大都是在遇到刑事棘手或疑难问题之后，才要求最高人民法院或检察院针对专门问题作出司法解释的。惟其如此，刑法才只规定司法上不得适用事后法，而不可能制定出不得适用事后司法解释的溯及力规定来。也就是说，从刑法规定看，刑法司法解释不是《刑法》第12条的调整对象，司法解释因而不存在有无"溯及力"的问题。当然，无可讳言，实践中，很可能发生由于新的司法解释对"数额较大"或"情节严重"等刑法白地规定的最新诠释，会扩大刑事法网圈，从而可能发生将过去未达起刑点的案件纳入犯罪圈之实例。但是，这种表面上的扩大并不必然产生重法的实质意义的后果。这是因为，无论是"数额较大"还是"情节严重"，都是相对于一定比例的社会危害性而言，因而币量面值的缩小或扩大并不简单地等同于货币实际价值含量及其所形成的社会危害性的克减或升高。这里说子数限制不全更多：

浅谈依法治国的形势与政策论文篇二《依法治国与依法行政》摘要：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，为依法行政创造了前提条件。依法行政是依法治国的基本内容和重要组成部分，是依法治国的关键。政府的权力来自法律的授权，政府的一切行为必须遵守宪法和法律，要求行政机关和国家公务人员牢固树立依法行政的观念，在宪法和法律规定的范围内正确行使行政权力，从而保证依法治国方略的顺利实施。关键词：依法治国依法行政一、依法治国与依法行政的内涵 “依法治国，建设社会主义法治国家”，是党的十五大明确提出的基本方略。九届全国人大二次会议把“依法治国、建设社会主义法制国家”写进了宪法。这是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体对邓小平理论的继承与重大发展。江泽民同志在十五大报告中深刻地揭示了依法治国的科学含义，明确指出：“依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”这是新时期党的治国方式和领导方式的重大转变，标志着我国社会主义民主法制建设进入了一个崭新的阶段。依法治国是一个系统工程，涉及到社会各个领域，各个方面，各个环节。其中，依法行政，严格执法是依法治国的关键。依法行政的根本含义，就是行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的授权并且依据法律。法律是行政机关活动的准绳，也是对行政行为进行监督和评价的依据。首先，依法行政是对行政机关提出的要求。在法治国家里，政府和公民都要遵守法律，但首先是要求政府守法，依法行政。国务院1999年在全国依法行政工作会议上强调，依法行政主要是“依法治官，依法治权”。第二，依法行政的内容是，行政机关行使行政权力，管理公务事务，一要有法律授权，二要依据法律的具体规定。同时，必须加强对行政权的监督。而对行政机关进行监督的标准是法律，监督的机制、手段也是由法律规定。第三，依法行政的最终目的是保护公民的权益。党的十五大报告指出，“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。第四，依法行政的机关，包括各级政府及其工作部门，也包括经法律、法规授权行使权力的组织。二、依法治国与依法行政的关系依法治国基本方略，是依法治理国家的思想、原则和制度的总称，涵盖了政治、经济、社会生活各个方面，是全方位的。依法治国，建设社会主义法制国家这一系统工程，主要包括立法、司法、行政、监督、普法、依法治理以及基层民主建设等几个组成部分，只有全面规划、整体推进、各司其职，协调配合、相互促进，才能发挥出最佳的整体效应。依法治国是通过各部门、各行业、各地方实践依法治国基本方略的依法治理来实现的。依法行政是以各级、各类国家机关为主导，公民广泛有序地参与，在党的领导下，依据国家宪法和国家法律的规定来治理国家、管理社会事务的法制实践活动，使经济、政治、文化、社会生活等各项事务，在法制的调整、规范、引导下健康有序地发展，推进依法治国的进程。依法行政是在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的要求。依法治国方略的确定，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件。依法行政不是孤立的，它需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养以及来自各方面的监督，等等。没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。依法行政是依法治国的基本内容。党的十五大报告在论述“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求时，明确指出，各级政府依法行政是其最重要的内容之一。“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要环节。”依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是要依法行政、依法办事。依法行政是依法治国的关键和核心。目前，在中国努力建设社会主义法治国家的历程中，由于传统的党政不分，政府包揽一切的思维合理模式不会在一夜之间销声匿迹，行政权的过分强大仍然是不容回避的事实。首先，代表人民意志所制定的法律，80%以上是依靠行政机关执行的，行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务。其次，行政权力具有运用资源的最大力量，具有积极主动干预人们的社会活动和私人活动的特性。在国家的所有权力中，行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展、影响最广大人民群众的利益和自由的力量。没有依法行政，依法治国就失去了最主要的支柱。其次，依法治国要求全体公民和国家机关都奉行“法律至上”的信念，以法律为行动的准则。但从某种意义上，政府守法比老百姓守法还重要。因为，老百姓违法只是搞混了一摊水，而政府如果违法，则把水的源头也弄脏了。依法行政也是依法治国的难点所在。首先，在任何国家、任何时代，行政权都具有自我扩张的特性。历史经验告诉我们，“一切有权力的人都会充分地使用权力，直到遇到它的边界方才罢休”;“一切有权力的人都容易滥用权力。”这既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艰难。其次，行政机关先例行政权力的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服务。行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调行政效率，为此，赋予政府人员行政优先权和行政用益权，承认他们的行为在一般情况下具有公定力、拘束力和执行力，并给了行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。这些特点使行政人员习惯了按个人意志办事，忽视按照法律规定行使行政权力。再次，在法治过程中，公民守法和行政机关依法行政是一对矛盾，而矛盾的主要方面在行政机关。行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法。公民的守法并不难，难的是行政机关工作人员严格依法办事。我国当前推行依法行政的艰难还因为我们正处在一个社会转型的特殊时期，面临一些特殊困难。长期以来，在计划经济体制下，人们生活在一个行政权无处不在、无所不能的社会。过多的行政权窒息了企业的活力，侵犯了个人的自由，以致我们的改革开放可以说是从“简政放权”开始，以行政权部分地退出社会为标志的。然而，我们处在一个从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期，我们还面临着“致富奔小康”、“赶超世界”的发展的压力。这要求政府积极引导，乃至主动干预。而转型时期积累起来的社会问题又迫使政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验。所有这一切，决定了当代社会行政权仍然强大，也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有序化、规则化。即使已经制定的法律规范，也可能因为自身无法应付过于复杂的社会现实以及执法者的玩忽和怠懈而被虚置。正因为这样，滥用行政权而侵犯个人权利、损害社会利益的现象，也触目惊心，不易控制;也正因为这样，实现依法行政，规范行政权力行使，控制权力滥用，才显得那样的重要和迫切。三、依法行政的基本要求根据依法行政的自身特点，我们可以把依法行政的基本要求归纳为“有限政府、守法政府和责任政府”，即行政机关的权力来自法律，行政行为应当遵守法律，行政违法同样应当承担责任。在这三项基本要求之下，还有一系列的法律原则和具体制度，共同构筑起我国行政法的体系。 (一)行政机关的权力来自法律依照民主和法治的理念，政府的权力来自人民的授权，而人民的意志又集中体现为法律。因此，政府的权力必须来自法律的授权。“无法律即无行政”，这一经典的法治理论在今天仍有现实意义;至少在涉及人民权利的领域，没有法律的相应授权，行政机关不能作出任何可能损害公民权利的行为。这就是“职权法定原则”。政府的职权与公民的权利是不同的。对公民而言，公民的权利是无限的，除非法律禁止;对政府而言，恰恰相反，除非法律授权，否则就无任何权力。现实中，一些行政人员乃至领导干部缺乏“职权法定”的意识，以为自己只要是“为公家的”，就什么都可以干。当前一些恣意妄为、触目惊心的事件往往与此相关。在依法行政的过程中，行政人员第一个考虑的就应当是：“这件事法律有规定吗?” 在现代社会，立法权呈现分散化，法的形式呈现多样化。在我国宪法所确立的人民代表大会制度下，人民是国家的主人，依法选举产生的全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，地方人民代表大会以及其会可以制定地方性法规在该地方实施，民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例在该民族自治地方施行。但是，由于社会事务的广泛性和复杂性，单靠立法机关已经无法胜任立法任务。为此，作为国家根本法的宪法授权作为最高国家行政机关的国务院制定行政法规，授权国务院的各部委以及一定层级的地方政府制定行政规章。此外，各级人民政府都可以制定具有普遍约束力的规范性文件，规定行政措施。 (二)行政行为必须遵守法律由于政府掌握着巨大而广泛的行政权力，它与公民在实力上是不平等的，但政府同样应当遵守法律，政府的一切行为应当服从法律。我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”换句话说，依法行政就是“法律高于政府”。关于政府守法，有两个方面：一是行政行为合法的条件;二是如何对待行政机关的自由裁量。行政合法的要件：①主体合格。通常情况下，作出行政行为的行政机关必须是依法成立的享有行政管理权的行政机关，其中主要是由人民代表大会产生或者列入国务院编制序列的行政机关。某些情况下，经过法律、法规授权，一些事业单位或者其他组织也取得行政管理职权。在法律、法规允许的情况下，经行政机关委托，一些非行政机关也可以以委托的行政机关的名义行使职权。除此之外，其他的组织和个人都不是实施行政行为的合格主体。例如，临时机构、行政机关的内部科室，都不能以自己的名义行使行政职权。②具有职权。作出行政行为的行政机关，必须享有相应的职权。不在该机关的法定职权范围以内的行政行为，就是“超越职权”，构成违法。超越职权既可能是平级部门之间的职权跨越，也可能是下级对上级的僭越。③内容合法。指行政机关实施具体行政行为，必须符合法律、法规、规章和其他规范性文件关于行为内容的要求;制定行政规范，必须符合高层级法律规范的规定和精神。④程序合法。行政行为不但要求内容合法，还要求实施行政行为的过程符合法律规定的方式方法、步骤顺序和时限，做到程序合法。程序违法往往导致结果的错误。《行政诉讼法》第54条明确规定，“违反法定程序”是一种独立的违法情形，应当予以撤销。据此，一个行政行为只要违反了法律规定的程序，不问行为者动机是否善良，不论其是否可能影响结果的公正，也不管其结果是否“正确”，都属于违法，应当予以撤销。行政自由裁量行为的准则：①行政行为需出于正当的行政目的，不能考虑法律上无关的因素。这一条是从主观上反对假公济私，打击报复，或者掺杂私心杂念。②讲求诚实信用。在民事交往中，诚实信用是一条基本原则，并被我国民法奉为基本原则。在行政行为中，诚实信用也是起码要求。如果允许政府诓百姓，或者出尔反尔，即使一时得逞，最终必将损害政府声誉，导致政府行为丧失公信力。③遵循正当程序。由于我国行政程序制度还很不健全，法律对许多行政行为没有明确、具体的程序规定。在此情况下，出于对程序公正的期望，行政机关应当自觉奉行公认的或者起码的程序准则。④平等对待。同类情形同样处理。涉及双方争执或者多方竞争的，应当公平对待。⑤行为适度。所采取的行政措施、处理决定应当与想要达到的行政目的相称，公共利益与私人利益兼顾。 (三)行政违法必须承担责任行政机关对于自己的违法行为，应当承担责任。行政机关工作人员、内设机构以及受行政机关委托的组织和个人行使行政职权的行为，从法律后果上归属于该行政机关;行政机关应当对后者违法行使职权的后果承担责任。行政机关发现自己的行为违法，应当自动纠正。如果行政机关拒不纠正，后者对是否违法有争议，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决。行政机关承担责任的方式有：撤销违法的行政行为，必要时可以重新作出或者责令重新作出行政行为;对于行政机关拒不履行法定义务的违法(法律上称为“不作为违法”)，可以限期履行;某些情况下，撤销或者限期履行已经没有实际意义，则可以采用“确认违法”的形式宣告该行政行为违法;如果行政机关的违法行为给公民、法人或者其他组织造成损害，行政机关则应当根据《国家赔偿法》予以赔偿。对于经过行政复议或者行政诉讼，确定行政机关应当向公民、法人或者其他组织承担侵权责任，而行政机关不履行的，当事人可以向人民法院申请强制执行。四、牢固树立依法行政的新观念依法行政的关键在于各级领导干部依照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务，保障人民群众的合法权益。要有效提高国家机关和公职人员依法行政和依法办事的自觉性，必须牢固树立依法行政的新观念。一是宪法至上的观念。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国法律体系中，宪法居于最高地位，其他一切法律规范都必须以宪法为依据，凡与宪法抵触的则无效。行政公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范。二是尊重人权的观念。我国现行宪法第4次修改将“国家尊重和保障人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家和权力这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求行政公务人员增强人权观念，在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，避免发生行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的事件。三是行政权限的观念。行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求行政公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，这些做法就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形象，这是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识的表现。四是行政民主的观念。行政民主是一种世界性潮流，它呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔性灵活的方式实施行政管理，等等。行政公务人员对此应当充分了解并积极推行。五是行政服务的观念。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、建设服务型政府，已成为完善行政管理、健全行政法制的重大课题。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，由原来的管理行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政，积极向行政相对人提供信息、政策、专为技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。六是行政程序的观念。改革开放以来，我国在逐步克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐凸现出来，行政程序违法的典型案例很多，社会影响恶劣，教训非常深刻。因此，必须增强程序法治意识，依照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定来实施行政管理。行政管理、行政复议和行政诉讼都必须依靠证据链条来支撑法律事实和权利主张。同时，行政信息以公开原则，增强行政公开观念，尊重并保障行政相对人的知情权。七是政府诚信的观念。政府应是最讲诚信的正式组织机构，政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝令夕改，即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如，收回政府机关颁发的许可证照，也应按照依赖利益保护原则，给予权益受到影响的行政相对人公平补偿。因为行政相对人出于对政府机关的信任，按照政府机关的意愿去行动，难免付出一定代价，而且会形成一种依赖利益，这应当受到尊重和保护。八是监督责任的观念。有效监督是防止权力腐败的关键;责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须加以有效监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察以及审计监督等内部监督，通过监督来判明责任，包括法律责任、政治责任和道义责任。不言而喻，行政机关和行政公务人员还必须认真履行监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创造良好的市场环境。九是权利救济的观念。行政管理工作难免对行政相对人造成损害，有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政相对人的合法权利受到损害后的现有救济渠道，包括行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿，在此基础上拓展和完善救济渠道、树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。目前，我国的社会救助机构仍然存在不容忽视的缺陷和实施不到位的问题，行政公务人员对此应有正确认识和积极态度。参考文献： 1、《行政法与行政诉讼法》。作者：方世荣。中国政法大学出版社1999。 2、《行政法的新理念》。作者：张明杰等。中国人民公安大学出版社1997。 3、《社会主义法制理论读本》。作者：张福森、刘一杰。人民出版社，2002。 4、《法治系统工程参考资料》。作者：常远。中国政法大学学报，2001。 5、《中国宪法教程》。作者：廉希圣。中国政法大学出版社，1999。浅谈依法治国的形势与政策论文相关文章： 1. 2016关于依法治国的形势与政策论文 2. 依法治国的相关毛概论文3000字 3. 浅谈依法治国的毛概论文 4. 关于一带一路的形势与政策论文 5. 本科法学专业论文 6. 谈谈你对全面依法治国的理解

民族区域自治的立法研究论文

我国的基本政治制度有三个:人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域制度。之所以是一项基本政治制度，是因为它适合中国国情，是中国共产党为了解决我国的民族问题，独创的一项制度。写作框架：第一部分：我国民族区域自治制度的概述一、我国少数民族地区的特点（特殊性）二、民族区域自治自治制度的建立三、民族自治与区域自治的结合第二部分：民族区域自治制度的发展与作用一、民族区域自治法的制定二、自治条例和单行条例的发展三、民族地区的发展（经济、教育、就业、人的素质之类的）第三部分：坚持和发展完善民族区域自治制度一、坚持的必要性二、存在的一些问题（法律过于口头、虚化等，事实上的不平等。）三、完善民族区域自治制度（应完善那些方面）

【我国民族区域自治制度的巨大优越性】民族区域自治，是我们党处理民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度。这一制度适合我国国情和各民族根本利益，得到各族人民衷心拥护，具有巨大的优越性和旺盛的生命力。第一，有助于把国家的集中统一和少数民族自治结合起来。它妥善地解决了国家统一和民族自治的关系，既维护了国家主权、统一，又保障了少数民放管理本民族地区事务的自主权利。第二，有助于把国家方针政策和少数民族地区具体特点结合起来。在执行国家的方针政策过程中，结合民族地区特点，做到因民族制宜、因地区制宜，从而有利于民族自治地方经济和社会各项事业的发展。第三，有助于把国家富强和民族繁荣结合起来。在进行社会主义现代化建设的过程中，政府要对少数民族地区经济发展给予扶持和帮助，从而把民族地区丰富资源和先进技术结合起来，把人力和物力结合起来，在民族共同富裕的同时，国家也强盛起来。第四，有助于把各族人民热爱祖国的感情和热爱本民族的感情结合起来。各民族维护祖国主权和统一，保卫边疆，既是热爱祖国又是热爱民族的表现，既维护了国家的最高利益，又维护了民族自身的利益。【民族团结的重要意义】与民族平等共同成为实现各民族共同繁荣的前提条件，是我国处理民族关系的重要原则。民族的团结和民族凝聚力的强弱，与一个多民族国家的发展前途有密切关系，他是衡量一个国家综合国力的标志之一。各民族的大团结是我国统一、繁荣、昌盛的重要保证。没有民族团结，就没有国家的安定，也就不能集中力量搞社会主义建设，各民族也就是去了依靠而难以发展。因此，加强民族团结，维护国家统一，是中华民中的最高利益，也是个民族的共同愿望。1，民族团结是巩固和发展民主团结、生动活泼、安定有序的政治局面的保障2，民族团结是增强综合国力和中华民族凝聚力，实现社会和谐的基础3，民族团结是维护社会稳定、祖国统一、国家长治久安的重要保证

民族区域自治制度的坚持与完善摘要：理论上，民族区域自治制度受到“第二代民族政策”的挑战，后者不符合“国家治理思维”的发展趋势；实践中，民族区域自治制度存在 “形高实低”的问题，是因为其经济功能被忽视了；民族区域自治制度的内涵是其经济功能和政治功能的有机统一，处理好二者的互动关系有助于民族区域自治制度的坚持和完善。关键词：民族区域自治制度第二代民族政策经济功能民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是我国维护国家统一、促进民族团结，在多民族国家中成功解决民族问题的制度创新。但民族区域自治制度实施六十多年来，不仅实践中未能很好地发挥基本政治制度的作用，并且理论上也受到一些质疑。本文拟从理论和实践两方面，对当前民族区域自治制度遇到的问题进行分析，并试图探索解决这些问题的路径。1.民族区域自治制度在理论上受到的挑战当前理论界有一种观点，企图弱化、甚至取消民族区域自治制度，其代表就是所谓“第二代民族政策”。这种观点的指导思想是效仿美国的民族大熔炉模式，倡导推行淡化56个民族的观念，强化中华民族的身份意识和身份认同，推进中华民族一体化和国家认同的政策，“不允许任何族群（民族）声称是某一特定区域的族群（民族）利益、资源权利和治理权利的代表”。该观点的立论依据是少数民族“民族意识”的强化，为民族分裂主义的产生提供了土壤。

清朝民族立法研究论文

满清入关并不代表少数民h族利益，在满清二百多年的统治下，少数民h族同样生活在空前黑暗中，满清对于准格尔部族的斩尽杀绝都是历史罕见的种h族h灭h绝行为，对回h族的种族h歧h视，对西南苗民屠杀都是空前的。就连视为“亲兄弟”的蒙古族，也用羁縻政策进行削弱。据《冯玉祥回忆录》记载：“蒙古本有一千二百万人。在满清长期统治之后，今已减少至五十万人。满清利用喇嘛教以统治蒙古人民，凡有兄弟八人者，七人须当喇嘛；兄弟五人者，四人须当喇嘛；仅有一人可为娶妻生子的平民。……女子没有充当喇嘛的福气，但又难找得相当的配偶，于是都做了内地人泄h欲的对象。事实上形成一个乱h交的社会。同时男女卫生都不讲究，染上淋病、梅毒以后，惟有听其自然。……若任其继续存在，马上就会有灭绝种族的危险!” 满清为了维护满洲人的利益将全国分而治之。满清采用“多元式统治”，“分区隔离”。全国分为满、汉、蒙、藏、维五区，区区隔离，特别是防备汉人到其他四区，防止汉人和其他四区有人员往来，在满清衰败前，汉官都是不能涉及其他四区事务的，满清是名副其实的“帝国主义”统治。实行的是“征服殖民地”政策。说满清促进了民族融合是无视历史事实。满清入关后除了非常沉重的民族压迫外，还带来了奴隶制的残余，满清旗人还跑马圈地，把战争中掠夺的人民和被圈地农民强制为奴。在清代，旗人犯罪罪减一等，汉人犯罪如果判三年，旗人只要枷号四十天就能释放。如果农民因为各种原因投充为奴后，“一家老少尽为奴，八旗地主可以任意奴役而不给任何代价，甚至连农民的妻女也可以任意奸淫霸占，显然这些投充八旗地主的农民和地主的关系是奴主关系”（《翦伯赞历史论文集》256页）。据《东华录》、《十朝圣训》记载，八旗贵族还时常在京城内劫掠霸占民女，攘夺汉人土地房舍，蹂躏汉人坟墓，鞭打汉人长官，种种暴行层见叠出，习以为常。

清朝，在中国这么多的朝代中，多少算个另类！第一，这是一个少数民族（满族）建立的政权；第二，它实行闭关锁国政策，造成了中国在19世纪的全面落伍；第三，在各个朝代中，它所签定的割地赔款的不平等条约最多，丧权辱国简直到了极点……总之，反正中国在19世纪和20世纪前半叶所发生的一切，似乎都跟其有关。然而，事实真是这样吗？论及皇帝的综合素质，清朝的皇帝整体要好过明朝，有清一代也未发生过宦官专权一类的事情，至于像明神宗数十年不上朝的事情，更是闻所未闻；其次，闭关锁国，也就是所谓的“海禁政策”始于明代，这也就是说，类似防范倭寇和“天朝大国不需与外国互通有无”的思想，从朱明时代就已经开始了；最后，至于说丧权辱国的事情都发生在了清朝，鞭子似乎也不能全打在爱新绝罗一家身上……举个例子，明朝在崇祯皇帝手上亡了，责任都应该落在朱由检的身上吗？难道宠信刘瑾，豹房暴亡的武宗没责任吗？难道笃信炼丹之术，置社稷江山于不顾的世宗没责任吗？还有敛财成性的神宗、迷恋女色的光宗，以及把江山托于魏阉，专心于木工的熹宗都没责任吗？套用《宰相刘罗锅》中的一句话：有清一代，是有道无福，伴随着时代的发展，清的灭亡和政权的更迭，是历史的必然……

清军入关后，造成了中国电视剧文化的空前繁荣。……

1.促进了政治的稳定与经济繁荣2.巩固了多民族国家的统一

地方立法研究论文

1、网约车违约的法律问题研究2、论家庭暴力的法律对策研究3、我国失地农民社会保障问题探讨4、论环境污染侵权责任制度的完善---以XX县为例5、校园暴力的成因及法律预防6、论我国持有型犯罪的立法缺陷与完善7、论大学生兼职的劳动权益保护8、论法律行为和情谊行为的区分9、小额贷款公司法律问题研究10、论劳动合同法中的竞业限制制度11、论共同犯罪中刑事责任的扩散12、论合同罪13、论网络时代的隐私权保护14、企业高管人员适用劳动法问题研究15、网络交易平台消费者保护法律责任以上论文题目由学术堂整理提供

现在的人们很难想象，30年前，拥有960万平方公里国土的泱泱中国，没有一部专门规范土地管理和利用的法律。30年过去，伴随着我国改革开放的伟大历程，落实最严格的耕地保护制度、符合社会主义市场经济发展要求的土地管理法律体系已初步建立，土地权利保护、土地登记、土地用途管制等诸多重要方面，均从法律上得以规范。在市场化配置土地资源的历史进程中，我国广袤的城乡土地激情拥抱法治。零的突破：选择市场，选择法治，土地管理和利用步入有法可依的轨道土地管理法制建设，合着改革开放的节拍而动。改革始于土地，改革唤醒了对法治的需求。1978年12月，安徽凤阳小岗村18户农民的包干协议一举掀开我国农村土地承包经营新的历史，农村土地从人民公社的集体化大生产转变为以户为单位的农村家庭联产承包。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地管理法制化进程不断加快。1982年，国务院决定在农牧渔业部内设置土地管理局，作为依法统一管理全国土地的职能机关。同时，《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》、《中外合资经营企业建设用地暂行规定》等一系列法规出台、实施。然而，这些规定不能从根本上扭转土地分散管理、政出多门的局面。1985年，全国耕地净减少高达100万公顷，唤醒了人们对耕地资源的严重稀缺及加强耕地保护紧迫性的认识。1986年是新中国土地管理史上具有决定意义的一年。3月，党中央、国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法规”，“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。4月，农业部上报《中华人民共和国土地法》，经国务院常务会议通过后提请第六届全国人大常委会审议。6月25日，全国人大常委会第十六次会议审议通过。《中华人民共和国土地管理法》于6月25日公布，1987年1月1日起施行。依据这部法律，我国对城乡土地集中统一管理。1986年8月1日，原国家土地管理局诞生，代表国务院对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后，省、市、县、乡四级地方土地管理机构也相继建立，我国土地管理队伍不断壮大。我国土地有偿使用制度改革的步伐不断加快。1987年12月，深圳经济特区敲响了土地拍卖第一槌，突破了当时《宪法》对出租土地的禁令。法随事变。1988年4月，七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法（修正案）》，明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。修改后的《土地管理法》明确规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次适宪性修改，一举扫清了土地使用制度改革面临的法律障碍，为土地作为生产要素进入市场开辟出一条法治之路。原国家土地管理局成立后，以《土地管理法》配套法规建设为中心，形成以《土地管理法》为基本法律的法规体系框架。据不完全统计，仅从1986年8月到1992年年初的5年多时间里，国务院先后制定颁布了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资成片开发经营土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》等；原国家土地管理局制定颁布了《土地违法案件处理暂行办法》、《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地登记规则》等。土地管理有法可依，并不意味着高枕无忧。随着改革开放的逐步深入，特别是进入上世纪90年代以后，我国国民经济发展中的深层次矛盾逐渐显现，土地管理面临严峻挑战。法律规定的分级限额审批制度，在现实生活中大打折扣。各地通过“化整为零”、“下放土地审批权”等办法，大量占用耕地。据统计，1986年到1996年，因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等原因全国共减少耕地约亿亩，而同期开发复垦的耕地只有7368万亩，10年间，耕地净减少2898万亩。严峻的现实，迫切要求土地管理法制与时俱进。关键之举：确定用途管制的法律地位，土地管理思想发生根本性转变广泛深入的调查研究，为法制变革打下坚实基础。1996年初，中央农村工作领导小组下达了11个重点调研课题，其中之一就是耕地保护问题。原国家土地管理局党组十分重视，举全局之力开展这项调研。经过对广东等13个省（区）和上海等12个城市历时10个多月的调查，原国家土地管理局向中央提出了保护耕地的政策性意见，其中一项重要内容就是修改和制定有关法律。1997年4月15日，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》即中央11号文件下发，明确提出，必须从体制、机制和法制上采取治本之策，扭转人口大量增加、耕地大量减少的失衡趋势。此时，《土地管理法》的修订也正式启动。1997年5月成立修改小组， 8月18日修订草案上报国务院。经国务院第64次、第65次常务会议讨论审议原则通过后，形成了《土地管理法》修订草案。1998年4月11日，由国务院正式提请全国人大常委会审议。4月26日，九届全国人大常委会第二次会议听取国务院就《土地管理法》修订草案作的说明。8月29日上午，出席九届全国人大常委会第四次会议的141名代表按动了表决器，新修订的《土地管理法》以139票赞成获高票通过。新修订的《土地管理法》，以立法形式明确肯定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了土地用途管制制度和土地利用规划的法律地位。在立法指导思想上，从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主；在土地管理方式上，从分级限额审批制度转到用途管制制度；在土地利用方式上，从外延粗放型转到内涵集约型；在各级政府土地管理职权分配上，从土地管理权主要集中在市、县转到按社会主义市场经济和土地用途管制要求合理划分；在执法监督工作上，从传统的土地监察转到建立现代土地执法监察体系；在调整范围上，从单纯调整行政管理关系转到既调整行政管理关系又调整财产关系。1999年1月1日，新修订的《土地管理法》正式实施，作为其重要配套法规的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》同步施行。速度之快，在中国立法史上前所未有。土地有偿使用制度改革继续向前推进。2001年，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台，明确规定四类经营性用地一律实行土地使用权招标、拍卖和挂牌出让。但随着我国工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，涉及征地问题的土地信访数量不断攀升，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。2004年3月14日，十届全国人民代表大会第二次会议通过了《宪法修正案》，决定将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这一修正，不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用，而且从《宪法》层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿，体现国家对公民合法权益的保障。同年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修正，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。随着土地管理法律体系不断完善，国土资源部门依法行政的水平在不断提高。以《土地管理法》修订草案征求全民意见的成功尝试为起点，国土资源部对关系人民群众切身利益的法律草案，积极采取听证会、论证会、座谈会等形式多方听取意见，奉行“开门立法”。对一些技术性较强的立法，认真组织专家咨询论证。《征用土地公告办法》、《国土资源信访规定》等规章在出台前，都全文公布，向社会征求意见。作为健全依法决策机制的重要内容，《国土资源听证规定》是第一部严格规范国土资源系统听证工作的规章。2004年1月9日经国土资源部第12次部务会议通过后公布，自2004年5月1日起施行。它是最早的由部门制定的听证规定。颁布并实施《国土资源听证规定》，是国土资源系统推进依法行政的重要举措。与此同时，以层级监督和行政救济为重点的国土资源行政复议工作不断得到加强，探索建立征地补偿安置争议裁决制度，有效化解因征地补偿安置引发的群体性纠纷和社会矛盾，维护被征地农民的合法权益。法律的创新和变革，使我国土地管理走上法治轨道。新的起点：土地管理制度改革面临新形势，土地管理法制建设担负新使命进入新世纪，我国工业化、城镇化不断提速，土地问题成为各方关注的热点。2004年6月，国务院领导批示要求，在抓好土地清理整顿的同时，着手研究制定管理制度。7月，国土资源部先后召开部党组扩大会议和专家座谈会，专题研讨国土资源制度建设，继而成立了加强土地管理制度建设领导小组，保证《土地管理法》确立的各项制度真正得到执行。当年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，决定重申，要严格执行土地管理法律法规。随着我国经济社会形势的发展，出现新增建设用地供应量过大、工业用地低成本过度扩张、土地地方违法用地比例很高、出现新的违法形式如“以租代征”等。为解决这些问题，中央下定决心，要运用土地政策，切实加强和改善宏观调控。2006年8月31日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发，从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面，提出了一系列的政策措施。经过多年的积极摸索，土地管理改革方向越来越明晰，就是法律、经济、行政手段并举，建立土地管理的长效机制。与中央的部署相一致，国土资源部出台了一系列配套政策措施。2007年10月1日起实施的《物权法》，作出了许多有重大意义的规定。如：建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系；依据宪法，按照党和国家关于征地补偿安置必须保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，对土地征收补偿制度进行了完善；贯彻平等保护的原则，在土地物权体系方面作出了多项创新性规定。结合《物权法》的颁布实施，国土资源部部署开展了相关部门规章的制定工作。2007年12月30日，《土地登记办法》正式向社会公布，并于2008年2月1日起施行。《确定土地所有权和使用权规定》等规章的制定工作，正在有条不紊地进行。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，健全严格规范的农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。《决定》同时明确，抓紧完善相关法律法规和配套政策。积极稳妥和规范推进农村土地管理制度改革的任务迫切，《土地管理法》已进入新一轮修订。十一届全国人大常委会拟将《土地管理法》修改列入十一届人大常委会立法规划。国土资源部党组对《土地管理法》的修改工作高度重视，多次召开会议专题研究《土地管理法》修改工作方案和修改思路，目前，《土地管理法》修订草案的起草工作正在抓紧进行。据部有关负责人透露，起草工作坚持四项原则。一是既要全面总结和回顾现行《土地管理法》实施以来取得的经验、成效和存在的主要问题，又要展望未来土地管理改革的基本方向，为构建保障和促进科学发展新机制提供法律武器。二是注重将党的政策上升为法律。党中央、国务院在土地参与宏观调控、完善征地制度、提高新增用地成本、节约集约用地等方面已经作出一系列重大决策，将通过法律修改使之上升为法律制度。三是按照贯彻落实科学发展观的要求，将被实践证明的具有强大生命力的共同责任制度、国家土地督察制度等上升为法律制度。四是坚持开门立法、民主立法。这是我部立法工作一贯坚持的基本原则，也是保证立法质量的关键环节。起草《土地管理法》修订草案，除了由部机关主要司局参与起草外，还特别委托中国科学院法学研究所起草专家建议稿，委托广东等省厅联合起草地方建议稿。最终报送国务院法制办审议的送审稿，将综合考虑专家和地方国土资源管理部门的意见，并广泛征求各方面意见。30年锐意改革和不断创新，我国土地管理法制建设正站在一个崭新的起点上，我国土地法治之路必将走得越来越顺畅。（

加强行政组织法制建设国家行政学院改革开放以来，我国行政法成为发展最快的部门法之一，行政法制逐步完善。从1979年开始，全国人民代表大会陆续颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）、《宪法》和《国务院组织法》，初步建立了以行政机关产生、组成、职权为主要内容的行政主体法律规范，健全了行政机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责的政治体制，确立了行政机关必须遵守宪法和法律、必须依法行政的法治原则。此后，全国人民代表大会及其常务委员会和国务院陆续制定了一大批政府管理经济事务、政治事务和社会事务的行政法律、法规，政府的行政执法领域越来越宽，行政执法部门越来越多，行政执法权力越来越大。自1989年以后，为了加强对公民、法人人身权、财产权的保护，控制行政权的违法使用，我国陆续颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》这四大法律的制定和实施，标志着我国公民、法人权利救济和权利保障法律制度已基本形成。但与此同时，随着我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的不断深入，规范行政主体的组织以及内部行政行为和内外行政程序的法律规范或者过于简略，或者已经过时，或者完全或缺，严重滞后于改革实践，阻碍改革的继续推进。为了迅速改变这一状况，/江/泽/民同志在党的十五大报告中明确指出：要“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。/李/鹏/总/理在九届全国人大一次会议所作的政府工作报告中再次强调指出：“要加强行政组织立法，实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。”因此，如何以邓/小/平/行政法治理论为指导，运用法律手段加快政府机构改革，规范政府机构改革的秩序，保障政府机构改革的实施，巩固政府机构改革的成果，就成了我国行政法制建设的一项重大而又紧迫的任务。当前和今后一段时间内，尽快实现各级行政机关组织、职能、编制和工作程序的法定化，将成为我国行政法制建设的重心和行政法学研究的热点。一我国关于行政组织的法律规范古已有之，而且远较其他法律规范完备。自秦汉而下，古代中央政府为适应自然经济条件下国家行政管理的需要，一直建有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等“六部”，并设置3 — 4级地方政府管理地方行政事务。《唐六典》、《明会典》等就是中国古代行政组织法律规范的集大成者，其详尽、细密、完备程度，在世界古代史上是罕见的。新中国成立以后，中央人民政府不仅在起临时宪法作用的《共同纲领》中规定了行政组织法律规范，而且制定了专门的《中央人民政府组织法》、《政务院及所属机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》，同时还制定了一些部门组织法，如《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。1954年，我国第一部《宪法》、《国务院组织法》、《地方政府组织法》的颁布，开创了我国行政组织法制建设的黄金时代。此后，陆续制定了国家计委工作条例和监察部、劳动部、国家体委、国务院秘书厅、国家计量局，国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部委办局的组织简则，制定了《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》等基层政府派出机构的行政组织法，健全了各级民族自治地方的行政组织法，这就标志着我国当时已初步形成了涵盖中央人民政府及其组成部门、直属机构、办事机构，地方各级人民政府及其相关派出机构，民族自治地方各级人民政府的行政组织法律体系。在经历文革十年动乱和停顿之后，新时期我国的行政组织法制建设主要是拨乱反正，恢复五四宪法、《国务院组织法》和《地方政府组织法》的规定，其间虽然也有局部内容的增删和修改，虽然也有一些新的法律、法规规定有新的行政组织法律规范，但总体上行政组织法制建设一直没有达到五四年以后的完备程度。从国外的行政组织立法来看，由于存在着联邦制和单一制、普通法系和大陆法系、发达国家和发展中国家的区别；因此，不可能存在统一的立法模式。世界上大部分国家主要是以宪法来规定行政组织法律规范，美国、法国、德国等均是如此。英国作为普通法系的代表国家，则既没有宪法法典，也未制定专门的内阁法或中央政府组织法之类的法律、法规，而是以大量的宪法性惯例来规定行政组织法律规范。这些宪法性惯例主要有：内阁的主要职责及其与议会的关系，首相和部长的权限，部的设置、变更、规模、组织等。英国虽然没有法律对部的数目加以限制，但自第一次世界大战以来部一直保持在18 — 21个左右，没有大幅度膨胀。与没有专门的内阁法相反，英国的部门组织法却较为完善。在英国，如需设立一个新的部，必须通过法律加以规定，一般称作《××部法》或《××委员会法》。英国部门组织法的历史与中央各部的历史同样悠久，许多部门组织法制定于十八、十九世纪，以后随着该部职能的变化而不断修改。部门组织法的内容主要包括：（1）序言，即设立某某部，从何时开始行使职权；（2）部长（部）的职权；（3）部长（部）行使职权的方式及程序；（4）部的主要内设机构；（5）有关部的人员结构方面的规定，如1919年的《农业和渔业部法》规定设立若干名部副长，1919年的《卫生部法》规定该部的内设委员会必须由男性和女性共同组成。与英国没有一部成文法来规定中央政府的组织规范相反，印度宪法则对中央政府和地方政府的职权进行了最明确、最具体和最严格的规定，但实际执行情况却很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏权威，以致一位美国官员竟如此评论：“印度的宪法是世界上最好的宪法之一，而印度政府的腐败现象、执行不力情况与其他国家相比，有过之而无不及。” 在世界主要国家的行政组织立法方面，似应以日本的立法最为完备，执行得也十分严格。日本除在《宪法》中规定行政组织法律规范外，还制定有专门的《国家行政组织法》、《内阁法》、内阁各省厅设置法，以及规定地方政府机构设置的《地方自治法》、各郡道府及市町村机构设置法等。综合比较世界各国的行政组织法，是为了为我所用，借鉴适合于我国国情的做法和经验。就我国行政组织立法的现状来看，的确存在着诸多问题。择其要者，主要有以下几点：其一、内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。《国务院组织法》和《地方政府组织法》基本上是在计划经济体制下制定的，没有很好地体现党政分开、政企分开、政府权力下放、政府职能转变的要求，在这方面要下大的工夫研究，动大的动作修改。其二，条款上过于简约、粗疏，有些条款法律含义不明确。《国务院组织法》只有十一条，不到1200 字；《地方政府组织法》规定政府的条款也只有15条，3300字左右。这对于我国这样一个有着12亿人口、960万平方公里土地、政治经济文化发展很不平衡的大国来说，显然是过于简单了。如在宪法、《国务院组织法》中要不要对国务院副/总/理、国/务/委员的人数进行限定，要不要对国务院组成部门的数目进行限定，要不要对国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等作出规定。又如国务院实行总理负责制与重大问题经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定之间是什么关系，遇意见分歧时决策是实行合议制还是实行一长制，国务院常务会议和全体会议是决策机构还是决策咨询机构，哪些重大事项应当由国务院常务会议讨论决定，哪些重大事项应当由国务院全体会议讨论决定，等等。又如是否应当对不同地区、不同级别、不同类型的政府的设置、组成、职能等作不同的规定。其三，体系上很不健全和完备，没有形成一个相互配套的行政组织法体系。中央政府只有《国务院组织法》，没有各部委办局组织法；地方各级政府不仅没有分级的政府组织法，而且现行的政府组织法还与地方人民代表大会组织法放在一起，没有独立；民族自治地方政府、城市政府也没有自己的组织法。综上所述，我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下，抓紧修改《国务院组织法》，使其更加科学、具体、完备；抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则，可以考虑将“三定方案”上升为由国务院批准颁布的行政法规，以加强其权威性，增加其规范性；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，最好在《地方政府组织法》外，再分别制定《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《民族自治地方人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡镇人民政府组织通则》。《地方政府组织法》规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容，由全国人民代表大会通过；地方各类政府组织通则则规定各类别政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并可考虑再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类别政府分别作出不同的规定，如同是县级人民政府，由于上述诸因素不同，其副县长人数、组成部门数目和工作人员编制等均应有所不同，该类组织通则可由全国人民代表/大会常/务/委员会通过。在修改和制定了《国务院组织法》、国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构组织简则、《地方政府组织法》、地方各类别政府组织通则之后，我国的行政组织立法将形成一个以宪法为统帅、以《国务院组织法》和《地方政府组织法》两个基本法律为主干、以地方各类别政府组织通则（法律）和国务院各部委办局组织简则（行政法规）为辅翼的、完备的行政组织法律体系，它既是对我国行政管理体制和机构改革成果的直接确认与总结，又是防止旧体制回归的有效法律控制。二所谓政府职能的法定化，就是以法律的形式确定各级政府及其职能部门的管理领域以及实现该管理任务所应具有的行政职权。政府职能是经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的着力点和落脚点，是行政组织法的核心。行政机关是否需要设立，其主要依据是职能；甲行政机关区别于乙行政机关，其主要依据也是职能。职能的内核是职权。我国的整个改革过程，就是政府职能不断转变、过分集中的权力逐步下放的过程。对此，邓小平曾作过大量的论述。他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。” 完整的政府职能包括政府的政治职能、经济职能和社会职能三个方面。而在我国现阶段，政府职能的法定化则主要是对政府的经济职能转变、社会职能加强以及权力下放等改革成果的一种法律确认。它涉及到对三个方面关系的行政法调整：（一）政府与企业之间的关系政企职责分开，转变政府职能，一直是我国经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制和机构改革的主要内容。党的十五大报告明确指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。”这段话说得十分明确，十分到位。至于哪些属于企业的权力，哪些属于政府的权力，其中大部分已经在改革的实践中逐步达成共识，少部分还需要根据改革的深入发展，从经济学、法学和行政学的角度多方加以研究。行政组织法要调整和解决的，是对转变后的政府职能进行确认。这大体有五种情况：一是保留政府的一部分职能，如保留综合经济部门的宏观调控职能，同时某些保留的职能也有局部调整或内容更新，如宏观调控从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主；二是取消政府的一部分职能，如取消专业经济部门对企业直接进行管理的职能；三是转移政府的一部分职能，如将专业经济部门的职能转移到综合经济部门；四是加强政府的某些职能，如加强工商、税务、审计等政府部门行政执法和监管的职能；五是增加政府一些新的职能，如社会保障职能成为一项十分重要的新的职能。要根据政府职能总体转变和总体配置的要求来决定政府机构的保留、新设、合并、分立、更名或撤销，并以行政组织法加以确认。如这次政府机构改革撤销15个部委，新设4个部委，更名3个部委，保留22个部、委、行、署。改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署。要在政府的经济职能中强调为企业服务，而不是过多干预企业。在这方面一些西方市场经济国家的政府做得比较好。如英国的贸工部是负责英国贸易和工业发展的主要部门。该部职能中规定的总目标是“全心全意为在欧洲及世界各国的英国企业服务”。其具体职责是：“（1）通过对话和分析国内外竞争政策对经济的影响，了解企业的需求；（2）保证和促使政府及欧共体考虑企业的这些需求；（3）努力实现全球的自由贸易，使英国企业在国际市场上发挥优势；（4）创造竞争环境，为企业提供更多的机会；（5）开发能源并监督能源的有效利用；（6）在减少政府加给企业的负担的同时，通过立法保证公平竞争和消费者的权益；（7）鼓励技术创新；（8）促进中、小企业的发展；（9）针对不同地区的特殊困难和需要，采取不同的策略；（10）合理考虑环境问题，确保政府的环保政策对企业的影响；（11）教育、引导贸工部的全体职员更好地为企业服务”。（二）中央政府与地方政府之间的关系中央政府与地方政府的关系，是行政组织法调整的主要内容，它的实质内容是中央政府与地方政府的职权划分。我国宪法第三条第四款明确规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。”宪法和《地方政府组织法》分别以列举的方式规定了中央政府与地方政府的职权范围。但是，这些规定显然过于笼统和原则。在中国古代，中央与地方关系的协调程度，直接决定着每个朝代的兴衰。在两千多年的历史长河中，既产生过中央与地方关系协调时期的“贞观之治”、“开元盛世”和“康乾盛世”，也出现过中央与地方权力失衡时期的社会动/荡/、封建割/据。新中国成立以后，中央与地方的关系经历了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大调整，目的都是为了将中央与地方关系调整到既能保证国家稳定、又能利于经济发展的最佳状态。国外中央政府与地方政府的关系主要是通过宪法加以调整。其中联邦制国家中央政府的权力相对小一些，地方政府的权力相对大一些，但各国的规定也不尽相同。如美国宪法对联邦政府的权力采取列举式规定，剩余权力属于各州所有，联邦政府不得行使。而印度宪法则既规定了中央政府享有的97项权限，又规定了地方政府享有的66 项权限，同时还规定了中央政府与地方政府共同享有的47项权限。单一制国家中央政府的权力较大，地方政府的权力较小，法国即是典型代表，英国虽然实行地方自治，但地方政府实际上权力也很小。目前世界各国总体上是要求扩大地方政府权力的呼声较高，一些国家也采取了一些改革措施。我国在运用宪法、政府组织法规范中央政府与地方政府的关系时，可以借鉴西方发达国家成功的做法，将外交、国防、国家安全、货币、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能划归中央政府承担；将管理纯地方性事务的政府职能划归地方政府承担；介于两者之间的政府职能，则或者归中央政府承担，由中央政府直接在地方设置机构管理；或者归地方政府承担，由地方政府在中央政府的统一规范和领导下管理。（三）政府各职能部门之间的关系职能交叉，机构重叠，效率低下，是这次机构改革之前各级政府普遍存在的现象。这一问题的根本解决，需要统一配置政府职能，理顺政府各工作部门之间的关系，对职能相近的部门予以合并，成立综合管理部门；对职能交叉的部门进行重组，成立新的部门；对职能重叠或消失的部门予以撤销。要以各部门组织通则的形式对各部门的职能进行梳理、规范和确认，以调整好政府各职能部门之间的关系，杜绝“五/龙/治/水”之类现象的发生；同时，也要对各部门内设机构的职能予以规范。三早在1975年7月，/邓/小/平同志就提出了编制的法定化问题。他严肃地指出：“这一次编制要严格搞，要切实遵守编制。可以说编制就是法律。” 1980年3月，他又进一步深化了这一思想，指出：“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。总之，这一套制度要建立起来。” “这一套制度”就是编制法律制度。所谓编制，狭义上指的是一个单位的人员定额和人员结构。行政编制是编制的核心部分，属于行政法的调整范围。要实现行政机关人员定额和人员结构的法定化，防止公务员人数和职数无限膨胀，就必须完善行政编制法律制度。《贞观政要》一书的法释者在评论唐代“贞观之治”时，认为“贞观之善政，以省官为首”。由此可见行政编制的重要。而唐贞观年间之所以能做到省官，皆应归功于《唐律》的严厉规定。《唐律。职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。” 行政编制到底是应由行政组织法统一调整，还是单独制定行政编制法专门予以调整，在理论界和实际工作部门均有争论。赞成由行政组织法统一调整者的主要论据是：（1）行政编制是行政组织的一个有机组成部分，不可能离开行政组织而单独存在；因此，行政编制法律规范显然应当放在行政组织法中统一规定。（2）世界各国除了日本的《行政机关职员定员法》外，尚无制定独立的行政编制法的先例；而且即使日本的《行政机关职员定员法》，也仅是规定行政机关职员总数和各部门职员数，而没有关于编制核定的实体和程序的规定。赞成单独制定行政编制法专门调整编制者的主要论据也有两点：（1）现行《国务院组织法》和《地方政府组织法》关于编制的规定过于简单，而修改这两个组织法的动作又太大，难以迅速完成；（2）虽然外国没有单独的行政编制法，但我们完全可以根据中国国情和实际需要制定。争论可以不必停止，法制建设却丝毫不能停顿。1997年8月3日，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》。现在看来，该条例的颁布虽然满足了编制管理的亟需，但似也存在着几个明显的弱点：其一，该条例的大部分内容规定的是国务院的机构设置管理，而这本来应当由《国务院组织法》加以规定，有越俎代庖之嫌；其二，该条例未对编制的申报、审查、论证、批准等各项程序作出具体而严格的规定，不利于从程序上加强对编制的严格控制；其三，该条例的法律责任条款尚不够细密、有力，不利于条例的严格实施。为了有利于对行政机关的组织、职能和编制进行统一规范，同时也提高编制法律规范的立法层次，建议在修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》时，列专章规定行政编制管理问题。在该章中，要突出对行政编制的实体和程序双重控制，要加大违法者的法律责任。在行政组织法之外，可不再制定单独的行政编制法，但可以借鉴日本的做法，以《国家公务员定员法》（法律）的形式规定中央政府公务员的最高限额，以《国家公务员定员令》（行政法规）的形式规定中央政府各部门公务员的定额；后者由中央政府在一定时期内发布，人员总数不得突破中央政府总人员限额，但可根据行政职能的变化在各政府部门之间灵活配置与调剂。按照这样的立法设想，就可以形成以行政组织法规定行政编制实体与程序控制法律规范，以公务员定员法和定员令规定行政编制人数的总量守恒与“动态”调节相结合的、完备的行政编制法律规范体系。四实现行政机关工作程序的法定化，这是党的十五大和这次行政管理体制与机构改革提出的又一项迫切任务。行政机关的工作程序，既包括外部的行政执法程序，也包括内部的行政管理程序；前者直接影响公民、法人的合法权益，后者直接影响行政机关的内部管理。二者共同构成完整的行政程序。我国现行调整行政程序的法律规范，主要散见于大量的单行法律、法规中，如《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《审计条例》，等等。这些程序性的规定既很不系统和完整，也缺乏一个明确而统一的立法宗旨加以统率，有些程序之间甚至相互冲突；因此，亟需制定一部行政程序法典统一规范内外行政程序。 1989年我国《行政诉讼法》的颁布，为提高行政程序的地位作出了突破性的贡献，它在第五十四条明确规定，行政机关作出的具体行政行为“违反法定程序的”，应当判决撤销。该规定向我国一直重实体、轻程序，重司法程序、轻行政程序的立法、行政和司法传统提出了挑战。1996年颁布的《行政处罚法》，则第一次对行政处罚程序作出了较为系统、完整的规定，特别是关于听证程序的规定，更是我国行政程序立法的重大突破，对于切实维护公民、法人的合法权益，有着十分重大的意义。正是由于有以上行政程序立法的法律基础和理论基础，更由于我国法制建设实践的迫切需要；因此，近年来我国行政法学者和全国人大法工委一起开始讨论制定《行政程序法》问题，并即将进入试拟稿的起草阶段。毫无疑问，《行政程序法》的制定和实施，将全面解决我国行政机关工作程序法定化的问题。要制定行政程序法，首先必须解决行政程序的功能问题。对此，国外主要有三种观点。第一种观点认为，行政程序的主要功能是提高行政效率。这一观点兴起于19世纪末、20世纪初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法为标志，以生产的高度社会化要求政府予以迅速、有效的干预为背景。第二种观点认为，行政程序法的主要功能是监督行政机关依法行政，保护公民的合法权益。这一观点兴起于20世纪四、五十年代，以1946年美国行政程序法的颁布为标志，以公众强烈反对行政权专横、武断、不受制约为背景。在美国，正当法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美国行政法学者甚至认为，美国行政法的主要内容甚至全部内容就是行政程序法。第三种观点则认为，行政程序兼有保护公民权利和提高行政效率的双重功能，二者可有所侧重，但不可偏废。这种观点体现在六、七十年代以后一些国家制定的行政程序法之中。由于第三种观点兼顾了民主与效率的统一，因而为愈来愈多的人所接受。行政程序对民主和效率的双重保护功能主要体现在它对行政权与公民权之间的平衡与调和作用上。一方面，在行政行为的实施过程中，行政机关处于主导地位，公民在强大的行政机关面前显得较为弱小；因此，为了在行政权与公民权之间设置一个缓冲地带，在行政行为的实施过程中掺入一定的民主因素和建立某种事前制约机制，行政程序保障公民权利的功能就显得十分重要。另一方面，行政行为的实施过程又是一个迅速执法的过程，违法行为应当尽快予以追究，社会关系和社会秩序应当始终处于确定和稳定的状态；因此，行政程序又必须具有促进行政效率的功能。正如美国一名行政法学家所言：“行政程序最基本的任务是如何设计一项制度既使行政机关官僚武断和伸手过长的危/险减少到最低限度，又能保证其能够灵活有效地进行管理。” 当然，行政程序作为一个统一的有机整体，其每一项环节、步骤和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所侧重，但却不可能脱离行政程序的整体功能而绝对地保障一方面，舍弃另一方面。如行政处罚程序中的时效规定固然对提高行政效率有重要作用，但从另一角度来看，行政机关超过法定期限实施的处罚无效，则又保护了相对一方的权益。再如听证程序固然是保障民主的重要手段，但它又保证了个人利益与公共利益的一致，改善了行政机关与相对一方的关系，调动了执法者与守法者双方依法办事的主动性与自觉性，推动了政治、经济和社会的健康发展，从而在深层次上促进了行政效率的提高。正如美国的韦德法官所言：“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能够减少行政机关运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众的怨言，其作用是促进而非阻碍了效率。” 可以认为，设立完备的行政程序并保证其得到严格执行是解决民主与效率这一现代二律背反难题的一项重要措施。

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